中央教育科学研究所 教育理论部 秦行音

我国基础教育发展经济学取向的政策分析-----批评方法的角度中央教育科学研究所教育理论部秦行音2005.12前言基础教育是全民应接受的最基本的教育，特别是义务教育。保证义务教育阶段办学水平的相对均衡是保证教育机会平等的前提条件。我国基础教育则一直存在发展不平衡的问题，带来了受教育机会的不平等和一系列如择校、乱收费等难以解决的难题。为了解决这些教育中的难题，中央教育行政部门发了很多文件，要求义务教育阶段要办好每一所学校，但是，很多问题仍然根深蒂固地存在，因此有必要对改革开放以来有关基础教育的政策做出分析。政策研究在我国刚刚起步，批评的方法（criticalapproach）是政策分析中的一支重要理论，本文以此方法，对基础教育发展中的宏观政策如办学体制改革、布局调整等做出分析，指出：改革开放以来，我国基础教育发展的经济学取向过强；科学发展观是我国未来社会发展的总的方针政策，科学发展观下的教育政策的原则应是消除教育发展上的不平衡和强调教育的人文目的。一、作为公共政策的教育政策关于教育是否是一种公共事业，存在许多争论。但是基础教育是公共事业（在我国是义务教育阶段）则并无太大争议。公共政策是由国家通过不同的执行部门制定的以引导个人和组织的行为的规定，具有导向性。不同于以私人利益作为唯一驱动私人企业的活动的。作为教育政策的公共政策是为了保证教育是以公共利益而存在的，有两个主要功能：提供一个政府认为是教育中所期望的文化常模；创立一种责任制机制，使学生和教师的表现可以被测量；六十年代以来，教育政策还有另外一个重要功能----引导和管理公共呼吁（Tayloretal,1997）。在英美等西方国家，六十年代教育政策上的变化很大程度上是因为有组织的社会运动的政治工作，如民权运动和妇女运动。这些运动因不满教育在保持社会秩序和等级中所扮演的角色，形成了变化的压力；因此，呼吁向贫困人群和其它妇女、少数民族和不利人群面对的社会不平等的行动，这使得大多数发达国家形成了一系列的政策，以提供更加平等的教育机会。但是教育的社会民主目的从未取得过一致的公共支持。七十年代西方国家面临的经济困难使得一些人呼吁以不同的方式资助和组织教育，经济重构要求教育系统重构以适应不断变化劳动力市场的需求。在这种情况下，在英美都是保守党领导下的政府出台了一系列带有强烈市场化倾向的教育政策，如鼓励家长择校、高等教育阶段引入收费政策等。这些教育改革的趋势随着我国的改革开放也深刻地影响到了我国的教育理论和改革实践。我国在上个世纪八十年代开始的经济改革使教育政策上也发生了重大的改变。在取得许多重大成就的同时，也存在许多问题，有些问题长期存在，尽管发了许多文件，开了无数次会议，仍不能得到有效的解决，特别是发展上的不平衡问题。这种不平衡从宏观上体现为地区间差别过大、城乡学校差别过大。发展不平衡的另外一个问题是学校间差别过大。由于重点学校只占全体学校的10%左右，这使得进入重点学校的竞争成为白热化，从现实后果上来看表现为办学的市场化倾向：如乱收费、择校等问题。从政策的角度，是否可以反省：教育政策是否鼓励了教育发展上的这种不平衡？为什么有些政策失效了？二、批评的方法（criticalapproach）政策分析有不同的方法学角度，批评的方法（criticalapproach）是政策分析中的一支重要理论。批评方法(Criticalapproach)要求对政府和媒体所构建起来的社会问题首先持怀疑的态度（Dale，1994，QuotedfromTayloretal.,1997:52)。如果政策是为了解决社会问题，这个视点与政策分析是密切相关的，对政策进行认真地研究和监视是非常重要的。批评的政策分析（Criticalpolicyanalysis）经常问一些问题：为什么要引入这个政策？在谁的任期内，为什么？政策选择的判断基础是什么？为什么？政策倾向于谁的利益？利益冲突是怎样平衡的？为什么这个特定的政策是在这个特定的时期被引入？政策的效果是什么？三、关键政策里程碑1977年以来，我国基础教育的操作性政策是在邓小平教育思想和一系列以中共中央和国务院名义发布的重要文件指导下制定的。邓小平教育思想是文化大革命结束后我国教育政策的指导方针，其核心思想一是对文化大革命教育路线的彻底否定；二是指出了教育要为经济建设服务的方向。在这种思想的指导下，1977年底恢复了高考制度；1980年，教育部颁布了《关于分期分批办好重点中学的决定》（80教普—字019号），重点学校制度得以恢复。这两个制度从此成为影响中小学教育的两个指挥棒。从宏观管理角度，我国基础教育的政策分阶段可以总结为：学前教育阶段：“大力发展以社区为依托，公办与民办相结合的多种形式的学前教育和儿童早期教育服务。加强乡（镇）中心幼儿园建设并发挥其对村办幼儿园（班）的指导作用。”（《国务院关于关于基础教育改革和发展的决定》，2001）义务教育阶段：九年义务教育制度也在1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》的文件中提出。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施，义务教育被以法律的形式规定下来，平等、免费、就近入学是义务教育的原则。为了推动农村教育，2002年国务院办公厅又发布了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》，坚定和明确“政府负责、分级管理、以县为主”的体制；中小学校布局调整的政策也在这个文件中被再次清楚地提出。高中教育阶段：“大力发展高中教育，促进高中阶段教育协调发展。有步骤地在大中城市和经济发达地区普及高中阶段教育。挖掘现有学校潜力并鼓励有条件的地区实行完全中学的高、初中分离，扩大高中规模。鼓励社会力量采取多种形式发展高中阶段教育。……”（2001《国务院关于关于基础教育改革和发展的决定》）需要特别指出的是1993《中国教育改革和发展纲要》在1992年党的十四大确立的市场经济改革的背景下出台。《纲要》的一个非常重要的内容是明确提出教育改革要适应社会主义市场经济的变化：“在90年代，随着经济体制、政治体制和科技体制改革的深化，教育体制改革要采取综合配套、分步推进的方针，加快步伐，改革包得过多、统得过死的体制，初步建立起与社会主义市场经济体制和政治体制、科技体制改革相适应的教育新体制。”……“改变政府包揽办学的格局，逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。私立学校和公办学校办学体制改革为“民办公助学校”的改革试点从此方兴未艾。四、政策选择的判断基础改革开放以来我国教育发展的政策制定很大程度上是依据我国社会经济的变革，并深刻地受到了市场观念的影响。（一）市场经济变化的外部社会政治环境我国经济体制的改革，计划经济向市场经济的变化是1977年以来教育政策变化的外部社会政治环境。1980年，我国财政体制由单一制转向包干制，“分灶吃饭”，所以对教育的财政投入制度也随之相应地改变。所以研究中国教育问题的学者（Cheng,1997；Tsang1996）指出，1985年的教育改革的动因并不是提高教育质量，而主要是出于教育经费的考虑,其主要目的是减轻中央政府的财政负担。我国市场经济的改革使我国社会结构发生了重要的变化，社会差距扩大，一些人先富了起来，一个所谓的新的中产阶级形成。特别是90年代以来，随着我国市场经济改革的不断深入，国有企业改革使得许多工人下岗。工人和农民的社会地位与70年代相比，下降到了最低的层次。衡量收入差距的吉尼指数在1999年已达到了0.49。我国地域辽阔，80年代以来，东部地区率先改革开放，在经济上实力上远远领先于中部地区和西部地区。基础教育的“地方负责，分级管理、分级办学”的政策就不可避免地导致教育上的地域差异。2000年以前的“普九”步骤是按东部发达、中部中等发展和西部经济落后地区的三片划分的；本世纪初政策仍然执行“积极进取、实事求是、分区规划、分类指导”的政策，将不同地区划分为了“新的三片”地区，并提出了不同的目标。（二）教育政策选择上的价值选择市场经济的变化也带来了政策上的价值选择的变化，教育为政治服务转变成为经济建设服务。中国经济学家从上个世纪八十年代以来在我国经济政策的制定上扮演了关键的和导向性极强的重要角色，他们对在社会政策的影响也不可低估。教育政策的制定在价值取向上强调效率，而不是公平。而效率本身则是经济学中的一个核心概念和词汇。1．兴办教育机构的经济学取向——民办公助学校和“公办办民办”除了重要的社会和文化功能外，教育存在经济目的是很显然的。教育应该包括有一个重要的职业教育方面：通过就业的个人自我实现和通过经济繁荣的社会富裕（Winch,2002）。但是如果兴办教育机构过程的经济学取向过强，过多地强调效率、将教育机构与商业机构相比，忽视教育的社会和文化功能，那么就必然会造成教育发展上的不平衡，并造成教育上的不平等。但是上个世纪九十年代初以来，将教育作为一种产业或商业来兴办的理论呼声和实践操作都比较强。城市中重点学校招收择校生和九十年代中期以来的公办学校转制成为“民办公助学校”的改革实践，其市场味都不可谓不浓。改革开放以来，非公有制学校在新的政策鼓励下又重新出现。非公有制学校包括各种社会力量举办的学校，也包括私人举办的学校。但是在非公有制学校中有一类很特别的学校，即是由公办学校举办的“民办学校”或“民办班”，这类学校在一出现时就受到了批评，因而其发展也一直被限制。但是，国务院颁布的《民办教育促进法实施条例》（2004）第6条的规定把原来一直禁止的公办学校办民办校中校变成了合法化和公开化。第六条公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。（《民办教育促进法实施条例》）但公办学校办民办学校怎样才能独立于母体的公办学校呢？又怎么可能呢？国家的学校去举办“民办校”和转制成为“民办公助学校”目的只有一个，去教育的市场寻求经费，或者也可以说，也是像商业机构一样去寻找财富。正因为这些做法都违背教育的社会和文化属性以及其公共事业的性质，这些做法很快都陷入了停滞。1995-2000年，北京批准了35所“民办公助学校”的试点，但是2000年以来，只有两所学校被批准进行试点。2．兴办教育的效率优先原则——中小学布局调整本世纪初基础教育领域的一项重要政策“布局调整”，也是出于效率的考虑。“按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局”（《国务院关于关于基础教育改革和发展的决定》，2001）。各地在2000年“普九”以前，基本上每个村子都建起了比较坚固的学校。在有些村子学龄儿童减少的情况下，“布局调整”及其它一系列的政策，使得许多乡村学校被合并，许多孩子不得不在很小的时候就到邻村的学校去上学。而在这个时候，教育的社会和文化功能之一，作为一个文明的中心对乡村社区产生的影响的功能显然被忽视了。而追求效率的集中办学的经济学取向，则显然很明显。布局调整是今后几年农村教育工作的一个重要问题，各地还将很快开始新一轮的布局结构调整。以北京市的怀柔区为例：在优化整合教育资源，合理设置学校布局的政策指导下，1998年以来，由149所调整到2005年的79所，共撤并效益低、规模小的学校70所，撤并率为46.98%。山西中部地区的一个县级市的布局调整力度也是相当大的。事实上，有的地方在村子里还有二十个以上孩子的情况下也做出了撤并学校的决定。村庄里的一所学校的意义也许并不简单地就只是一所学校，还是村庄里一个文化中心。在现在农村普遍比较涣散的情况下，一个村庄如果没有了学校，则会更加涣散和没有生气。从国际的观点看，农村教育的发展趋势应是着眼于以地区为基础的教育，从而发展改善学校和所在的社区；农村社区的维持发展同农村学校之间存在很强的相互联系。