PPP模式法律风险防范

PPP模式法律风险防范二〇一五年十二月目录一、什么是PPP？二、为什么要搞PPP?三、怎么搞PPP?四、PPP项目中相关合同的签署五、PPP项目实际操作中具体的法律问题六、PPP项目本身固有的法律风险一、什么是PPPPPP一、什么是PPP国际概念公共的、私人的、伙伴关系宽泛的概念定义和形式没有一个完全统一的说法联合国培训研究院、欧盟委员会、加拿大和美国PPP国家委员会等都有各自措辞不尽相同的定义PPP就是公共部门和私人部门为提供公共产品或服务而建立的一种合作关系。Public-Private—Partnership一、什么是PPP国际概念Public-Private—Partnership一、什么是PPP国内概念政府和社会资本合作模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报；政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。财政部的定义政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。发改委的定义一、什么是PPP国内概念政府和社会资本合作模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。国务院（国办发（2015）42号文）的定义一、什么是PPP基本要素虽然定义不尽相同，但可以将PPP要素归结为：1、旨在提供公共产品和服务,包括基础设施；2、政府和社会资本通过契约形成平等的长期合作伙伴关系，实现项目全生命周期管理；3、在政府和社会资本之间优化风险分配，使提供的公共产品和服务比传统政府采购模式更物有所值，实现利益共享。PPP基本要素一、什么是PPP基本特征（1）伙伴关系是PPP第一大特征，其独特之处是项目目标一致：以最少的资源，实现最多的产品或服务。（2）利益共享是PPP的第二个特征。PPP中需要对民营部门可能的高额利润进行控制，即不允许其在项目执行过程中形成超额利润。（3）风险分担是PPP的第三个特征。公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，而让对方承担的风险尽可能小。PPP基本特征一、什么是PPP基本特征伙伴关系目标一致利益共享风险共担政府定位：社会资本的合作者；PPP项目的监管者一、什么是PPP本质包装P2P——高利贷互联网思维——忽悠众筹——乞讨穿戴设备——耳机分析师——算命孵化器——办公室出租自媒体——八卦平台战略——看场子收保护费大数据——统计颠覆式创新——捣乱天使投资——借钱给靠谱的朋友风险投资——借钱给不靠谱的朋友透过现象看本质一、什么是PPP本质骗骗骗╳拼拼拼√先拼人，再拼钱，最后还靠拼命看上去有保障的垫资施工建设PPP的本质一、什么是PPP本质投资较大、需求稳定、价格灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，均适宜采用PPP模式。通俗来说就是那些规模较大、需求较稳定、长期合同关系较清楚的项目，如供水、供电、通信、市政、公路、医院等。再通俗来说，就是看上去好来钱的。PPP的适用范围二、为什么要搞PPPPPP二、为什么要搞PPP国家层面来源2014年，党的十八届三中全会确定了关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的精神，我国开始在公共基础设施领域,尤其是在大型、一次性的项目,如公路、铁路、地铁等的项目建设中开始推行PPP模式。十八届三中全会确定总体精神二、为什么要搞PPP国家层面来源在我国推行PPP的核心目的就是“拓宽城镇化建设融资渠道，促进政府职能加快转变，完善财政投入及管理方式”，其根本目的就是为了推行城镇化建设。十八届三中全会确定总体精神二、为什么要搞PPP国家层面原因（1）推广运用政府和社会资本合作模式，是促进经济转型升级、支持新型城镇化建设的必然要求。（2）推广运用政府和社会资本合作模式，是加快转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制机制变革。（3）推广运用政府和社会资本合作模式，是深化财税体制改革、构建现代财政制度的重要内容。国家层面大力推行的原因二、为什么要搞PPP本质原因（1）地方政府融资平台进入瓶颈。地方政府过度依赖传统融资模式，过多涉入规划、建设、融资、运营等方面，带来了政府债务规模较高、公共产品供应率低等情形。（2）土地财政难以为继。靠出卖土地支撑地方政府财政随着土地的日渐减少，无法再继续维持。（3）预算限制日益进展。随着国家对地方性债务纳入预算，对地方性债务的管控更加严格。（4）银行削减项目贷款。之前BT等融资模式，后期由于经营不善弊端效应凸显，多地商业银行大幅削减甚至不再批准BT项目资金，地方急缺建设资金。推行PPP的本质原因二、为什么要搞PPP本质原因推行PPP的本质原因三、怎么搞PPPPPP三、怎么搞PPPPPP在中国的发展BOT特许经营PPP1995年广西来滨电厂2002年2013年北京地铁四号线三、怎么搞PPPPPP的运行广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、BOO等多种模式。最狭义的PPP，更加强调政府参与合作过程中的风险分担机制和项目的衡工量值。PPP的运行模式三、怎么搞PPPPPP的运行PPP的运行模式三、怎么搞PPP衍生问题衍生问题——PPP与BTBT不是PPP没有使用者付费和政府付费三、怎么搞PPP衍生问题衍生问题——PPP与特许经营包含关系,PPP应该包括了特许经营，但PPP的概念远远大于特许经营。指导意见的74号文件：“其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行”。一般的PPP项目不需要特许，只有特定领域的特殊项目才需要特许。比如:农业、林业、科技，不需要特许的;修一条高速公路要收费，这是需要特许的。三、怎么搞PPP衍生问题衍生问题——PPP与BOT相同点：1、主体，两种模式的当事人均包括融资人、出资人、担保人。2、模式，都是通过签订特许经营权协议使公共部门与社会资本发生合同及合作关系。3、结果，都以项目运营的盈利偿还债务并获得投资回报，一般都以项目本身的资产作担保抵押。三、怎么搞PPP衍生问题衍生问题——PPP与BOT但不是所有的BOT都是PPP1、追求的最终目的不同BOT：自身利益最大化导致利益冲突PPP：双赢和共赢，总收益即社会效益最大化2、运行程序不同BOT模式：从项目招标阶段才开始参与项目PPP模式：从项目论证阶段就开始参与项目，3、项目运营收益不同BOT：收益的风险均由社会资本承担，政府不再参与，并且极有可能因为政府负责管理运营导致效率低下，社会资本风险较高PPP：收益由政府调节，即兼顾社会资本利益更加关注社会效益的最大化，更为重要的是在社会资本可以参与到项目运营，利用社会资本管理的简单及高效避免运营风险。BOT项目在完成建设进入运营中后，所有收益的风险均由社会资本承担，政府不再参与，并且极有可能因为政府负责管理运营导致效率低下，社会资本风险较高。而在PPP模式下，收益由政府调节，即兼顾社会资本利益更加关注社会效益的最大化，更为重要的是在社会资本可以参与到项目运营，利用社会资本管理的简单及高效避免运营风险。BOT项目在完成建设进入运营中后，所有收益的风险均由社会资本承担，政府不再参与，并且极有可能因为政府负责管理运营导致效率低下，社会资本风险较高。而在PPP模式下，收益由政府调节，即兼顾社会资本利益更加关注社会效益的最大化，更为重要的是在社会资本可以参与到项目运营，利用社会资本管理的简单及高效避免运营风险。BOT项目在完成建设进入运营中后，所有收益的风险均由社会资本承担，政府不再参与，并且极有可能因为政府负责管理运营导致效率低下，社会资本风险较高。而在PPP模式下，收益由政府调节，即兼顾社会资本利益更加关注社会效益的最大化，更为重要的是在社会资本可以参与到项目运营，利用社会资本管理的简单及高效避免运营风险。BOT项目在完成建设进入运营中后，所有收益的风险均由社会资本承担，政府不再参与，并且极有可能因为政府负责管理运营导致效率低下，社会资本风险较高。而在PPP模式下，收益由政府调节，即兼顾社会资本利益更加关注社会效益的最大化，更为重要的是在社会资本可以参与到项目运营，利用社会资本管理的简单及高效避免运营风险。三、怎么搞PPP衍生问题衍生问题——PPP与BOT但不是所有的BOT都是PPP最核心的问题在于项目的最终业主1、政府即公共部门—PPP或BOT2、企业—BOTBOT项目在完成建设进入运营中后，所有收益的风险均由社会资本承担，政府不再参与，并且极有可能因为政府负责管理运营导致效率低下，社会资本风险较高。而在PPP模式下，收益由政府调节，即兼顾社会资本利益更加关注社会效益的最大化，更为重要的是在社会资本可以参与到项目运营，利用社会资本管理的简单及高效避免运营风险。BOT项目在完成建设进入运营中后，所有收益的风险均由社会资本承担，政府不再参与，并且极有可能因为政府负责管理运营导致效率低下，社会资本风险较高。而在PPP模式下，收益由政府调节，即兼顾社会资本利益更加关注社会效益的最大化，更为重要的是在社会资本可以参与到项目运营，利用社会资本管理的简单及高效避免运营风险。BOT项目在完成建设进入运营中后，所有收益的风险均由社会资本承担，政府不再参与，并且极有可能因为政府负责管理运营导致效率低下，社会资本风险较高。而在PPP模式下，收益由政府调节，即兼顾社会资本利益更加关注社会效益的最大化，更为重要的是在社会资本可以参与到项目运营，利用社会资本管理的简单及高效避免运营风险。BOT项目在完成建设进入运营中后，所有收益的风险均由社会资本承担，政府不再参与，并且极有可能因为政府负责管理运营导致效率低下，社会资本风险较高。而在PPP模式下，收益由政府调节，即兼顾社会资本利益更加关注社会效益的最大化，更为重要的是在社会资本可以参与到项目运营，利用社会资本管理的简单及高效避免运营风险。三、怎么搞PPPPPP的运行商品房现售PPP的发起部门政府部门社会资本三、怎么搞PPPPPP的运行PPP项目的发起政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。1、政府发起。政府和社会资本合作中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育项目、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。2、社会资本发起。社会资本应以项目建议书的方式向政府和社会资本合作中心推荐潜在政府和社会资本合作项目。三、怎么搞PPPPPP的参与主体-政府部门-项目实施部门政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。财政部的规定按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构，在授权范围内负责PPP项目的前期评估论证、实施方案编制、合作伙伴选择、项目合同签订、项目组织实施以及合作期满移交等工作。发改委的规定行业运营公司的性质？债务隔离-存在平台公司破产风险平台公司实施PPP三、怎么搞PPP平台公司实施PPP时的相关问题地方政府平台公司实施PPP时的相关问题政府难以代平台公司偿债及为其提供担保政府补贴、政府付费的实现问题平台公司实施PPP项目也需要以政府作为责任主体三、怎么搞PPPPPP的参与主体-政府部门-政府部门在PPP项目实施过程中的作用PPP实施过程中，政府部门会负责确定开发主体（社会资本）、给予项目特许经营权、给予一定数额的项目资本金或为项目贷款提供保证及担保、项目监督、承担相应风险、提供法律保障及政策支持等，对项