WTO框架下内地与香港更紧密经贸关系安排的若干法律问题剖析法

WTO框架下内地与香港更紧密经贸关系安排的若干法律问题剖析法学论文「内容提要」中国内地与香港更紧密经贸关系安排是在WTO体制内区域贸易协定的一种表述方法，是在无损于对其他WTO成员所作的承诺前提下对一国两地经贸关系所作的优惠安排，也是为世贸组织规则所允许的最惠国待遇的一种例外。较之传统自由贸易区的区域经贸合作形式，更紧密经贸关系安排所涵盖的范围更广，更具灵活性，它对WTO有关区域经贸合作的理论与实践，对WTO成员之间权利义务的安排，对“一国四席”下两岸四地经贸法律框架，乃至对亚欧之间的区域经贸合作都将产生重要的影响。「关键词」更紧密经贸关系安排/WTO/区域经贸合作/一国四席/更紧密经贸伙伴关系［中图分类号］D996［文献标志码］A［文章编号］1008-942X（2004）02-0037-082003年6月29日，中华人民共和国商务部与香港特别行政区财政司共同签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》（简称《安排》）文本以及有关磋商纪要。决定在中国作为主权国家与香港作为单独关税区之间将建立更紧密的经贸关系。《安排》的签署，在为振兴香港经济、促进内地与香港在经贸领域深层融合提供新契机的同时，也将为WTO框架下建立“一国四席”的区域贸易协定提供蓝本，这在WTO体制内无疑是个创举。一、内地与香港更紧密经贸关系安排的背景及内容我国内地与香港进行区域经贸合作的模式选择经历了一个从“自由贸易区”到“更紧密经贸关系安排”的转变。2001年底，中国正式成为世贸组织（WTO）成员方后，香港中华总商会向特区行政长官董建华提出一份报告，希望在香港与内地之间建立自由贸易区，以便香港能够充分利用中国“入世”后的过渡期，先行进入内地市场。2002年1月，外经贸部安民副部长与香港财政司梁锦松司长，就董建华先生正式向中央提出建立内地香港自由贸易区的建议在北京进行了第一次磋商，定名内地与香港的未来合作模式为：更紧密经贸关系安排。较之传统自由贸易区的区域经贸合作形式，更紧密经贸关系安排所涵盖的范围更广，更具灵活性。传统的自由贸易区主要涉及货物贸易、关税与非关税壁垒等事项，而更紧密经贸关系安排涵盖了货物贸易、服务贸易、贸易投资等方面的内容，在范围上大大拓展了。从本次达成的《安排》协议文本来看，内地与香港更紧密经贸关系安排将涉及货物贸易的关税与非关税措施、服务贸易自由化、贸易投资便利化等三个主要方面的内容，具体包括：1.货物贸易领域。在香港继续保持零关税的同时，内地将自2004年1月1日起对香港有较大实际利益的273个税目的香港原产地货物进入内地市场实行零关税，其他香港原产地货物不迟于2006年1月1日实行零关税；双方将不对原产于对方的进口货物采取与世界贸易组织不符的非关税措施；内地将不对原产于香港的进口货物实行关税配额。随着内地与香港之间关税与非关税壁垒的逐步撤除，内地与香港的生产商更有条件按照生产要素的比较优势原则调整经营的区域布局，改善资源配置的效率，实现资金、技术、人员、原材料、信息的无障碍双向流动，从而产生更大的贸易扩大效应[1]，实现两地贸易领域的深层融合。2.服务贸易领域。将从2004年1月1日起，对香港提前实施内地对世贸组织成员所作的部分开放承诺，此次向香港进一步开放的服务业涉及管理咨询、会展、广告、会计、建筑及房地产、医疗及牙医、分销、物流、货代、仓储、运输、旅游、视听、法律、银行、证券、保险等17个领域，其中对除法律、会计、审计和认证等外的其他管理咨询服务业、会展服务、广告、房地产及建筑专业服务、除盐和烟草外的分销服务、物流、货代、仓储、运输、旅游等，允许香港企业以独资形式从事该项服务业；对医疗及牙医、法律、保险等服务业，降低从业人员执业资格的门槛；对除法律、会计、审计和认证等外的其他管理咨询、建筑及相关工程服务、分销服务、货代、仓储、视听、银行、保险等服务业降低注册资本和资质条件或提高最高股权比例；此外还对部分服务业放宽地域和经营范围限制。3.贸易投资便利化领域。根据《安排》，将对贸易投资促进、通关便利、法律法规透明度、电子商务、商品检验检疫和质量认证、中小企业合作、中医药产业合作等7个领域，简化手续，提供便利。二、更紧密经贸关系安排与WTO规则的关系从表面上看，更紧密经贸关系安排是与WTO最惠国待遇原则相冲突的。根据《关贸总协定（GATT）1994》第1条的规定，各缔约方一般不得在其贸易伙伴之间造成歧视，任何缔约方给予原产于或运往任何其他国家（或地区）的产品的任何好处、优惠、特权或豁免，应当立即地与无条件地给予原产于或运往所有缔约方境内的相同产品。这一最惠国待遇原则在《服务贸易总协定》（第2条）和《与贸易有关的知识产权协定》（第4条）中都有规定，成为WTO规则体系的基础。而我国内地与香港更紧密经贸关系的安排是要在中国内地与中国香港之间建立起一种较之与其他WTO成员之间更为优惠的经贸合作伙伴关系，这会在WTO不同成员方之间造成了一种“歧视”而违反WTO的最惠国待遇原则。这也是区域贸易协定常遭到协定外成员非议的根源。然而，更紧密经贸关系安排作为一种类似于自由贸易区的区域经贸合作形式，其实是为WTO规则所容许的。作为一种特殊的例外，GATT第24条允许建立区域贸易安排，但必须符合某些严格的标准[2]（p.81）。根据WTO协议和区域贸易协定委员会的规定，WTO成员可以依《关贸总协定1994》第24条和《关于解释关贸总协定1994第24条的谅解》成立关税同盟及自由贸易区；或依授权条款（EnablingClause）签订发展中国家之间的区域贸易协议；或依《服务贸易总协定》（GATS）第5条（经济一体化）签订以促进服务贸易自由化为目的的经济一体化协议。GATT1994第24条及其谅解中写道，通过自愿签订协定发展经济一体化，“对扩大贸易的自由化是有好处的”。“不得阻止各缔约方在其领土之间建立关税同盟或自由贸易区，或为建立关税同盟或自由贸易区的需要采用某种临时协定。”GATS第5条形成了一系列有关服务贸易区域自由化安排的规定，明确了“不应阻止任何成员参加或达成在参加方之间实现服务贸易自由化的宗旨”。从WTO及GATT肯定区域贸易协定的动因上看，WTO及GATT认为区域经济一体化（RegionalEconomicIntegration）有利于锁定区域贸易自由化或推动区域贸易制度改革[3]（p.218）；WTO或GATT可以利用区域一体化协议作为实验室，以试验那些还未在多边范围内提出的合作问题[3]（P.238）。正如著名国际经济法学者杰克逊教授所言：“一般认为，关税同盟或自由贸易区，在其成员间相互贸易中消除壁垒，是朝着普遍的贸易自由化迈出的一步，只要其特惠安排无损于非成员的贸易，就应允许。”我国内地与香港“更紧密经贸关系安排”是在无损于对其他WTO成员所作的承诺前提下对两地经贸关系所作的优惠安排。《安排》在第一部分就规定了其总体目标是：逐步减少或取消双方之间实质上所有货物贸易的关税和非关税壁垒；逐步实现服务贸易的自由化，减少或取消双方之间实质上所有歧视性措施；促进贸易投资便利化。因此，更紧密经贸关系安排符合WTO及GATT对区域经济一体化和区域贸易协定的内在要求，在制度基础上两者具有契合点。从实现区域经济一体化的层次上讲，更紧密经贸关系安排属于一种较低层次、宽松性的区域贸易协定形式。在经济学上，经济一体化的发展过程一般经历由低级到高级组织形式的若干阶段：优惠贸易安排；自由贸易区；关税同盟；共同市场；经济同盟；完全经济一体化。GATT第24条规定的区域经济一体化的形式有三个层次：关税同盟（CustomsUnion）、自由贸易区（FreeTradeZone）、为成立关税同盟与自由贸易区所缔结的“临时协定”（InterimAgreement）。自由贸易区与关税同盟或共同市场的主要区别在于后者有着共同的对外贸易政策。根据WTO有关区域贸易协定的规定和精神以及WTO成员订立区域贸易协定的实践，区域贸易协定形式事实上并不囿于GATT第24条规定的三个层次。除关税同盟和自由贸易区外，“经济合作协议”等也是为一些成员方所采用的区域贸易协定形式，并得到WTO的认可。更紧密经贸关系安排作为在WTO框架内的一种新的区域贸易协定形式，在推动区域经济一体化向深度和广度发展的同时，也将实现自身经贸合作层次的提升。需要指出的是，《WTO协定》规定协定本身和区域贸易协定的主体可以为单独关税区，为了将“单独关税区”的法定概念纳入整个WTO多边贸易规则之中，《WTO协定》在最后的“解释性说明”中指出，“本协定及多边贸易协议中所用‘countryorcountries’应理解为包括WTO的单独关税区成员方，‘national’一词的表述，应读作适合于单独关税区”[4]（p.44）。而同属WTO成员的中国内地、中国香港作为一主权国家内的不同关税区，建立更紧密经贸关系安排完全符合WTO规则。它是区域经济一体化的重要内容，也是区域经贸合作的最新实践。三、更紧密经贸关系安排对WTO的影响此次内地与香港《安排》的签署，不仅仅标志着一个新的区域贸易协定的诞生，它对WTO有关区域经贸合作的理论与实践，对WTO成员之间权利义务的安排，都将产生重要的影响。由于同为WTO成员的中国内地、中国香港同属一个主权国家，因此就其实质来说，内地与香港更紧密经贸关系的安排是一国的区域经济一体化安排，而不是国家间的区域经济一体化安排。这在GATT和WTO体制内的区域经贸合作安排中，是一个创举。根据GATT1994第1条和第24条的规定，在传统的GATT和WTO有关区域经贸合作的框架中，历史上曾经出现过的和现存的区域特惠安排包括以下几种情形：适用于列入GATT附件一的两个以上地区间的特惠安排；适用于以共同主权、保护关系或宗主权联结在一起，列入GATT附件二、三、四中的两个以上地区间的特惠安排；美国与古巴共和国之间的特惠安排；列入GATT附件五的邻国之间的特惠安排；印度和巴基斯坦的特殊贸易安排；关税同盟、自由贸易区或为建立关税同盟或自由贸易区的需要采用的临时协定等情形。随着多年来国际政治经济形势的发展和深刻演变，区域特惠安排作为适用于宗主国与附属领土之间的意义已经不复存在了，因而从目前来看，以上这些情形都可归结为有着特殊历史或现实联系的国家间的区域经贸合作安排，当然在此基础上，也存在着区域经贸合作组织之间或区域经贸合作组织与国家之间的区域经济一体化安排的情形。但是作为一个主权国家内的不同关税区之间在WTO框架内的区域经贸合作模式，我国内地与香港之间的更紧密经贸关系的安排是迄今为止WTO体制内所绝无仅有的，它代表了对WTO有关区域经贸合作的理论与实践的创新。同时这也就意味着更紧密经贸关系安排必须在世贸组织框架下，在没有先例可循的基础上，探索《安排》内外WTO成员之间的权利义务平衡问题。权利义务的平衡是世贸组织的基本原则，区域性经贸合作安排也应遵循这样的原则。在内地与香港更紧密经贸关系安排实施的过程中，涉及到《安排》内外WTO成员之间权利与义务的安排：中国内地或中国香港与其他WTO成员之间的权利义务安排；中国内地与中国香港之间的权利义务安排。如何处理我国内地或香港与其他WTO成员之间权利义务安排的问题是关系到更紧密经贸关系安排的区域经贸合作模式能否被WTO成员普遍接受的关键性问题。我国内地或香港与其他WTO成员之间的权利义务安排适用WTO的一般规定（包括最惠国待遇原则）及其各自的入世承诺。GATT和WTO对区域经贸安排作为最惠国待遇的例外而允许其存在的重要前提是“这些安排应该帮助贸易在集团内国家间自由流动，不增加对集团外国家的贸易壁垒”，“区域一体化应该是多边贸易体制的补充，而不应对其造成威胁”[2]（pp.81-82）。GATT1994第24条对此作了具体要求：成立关税同盟或订立“临时协定”时，对其非成员的缔约各方征收的关税与实行的其他贸易规章，大体上关税不得高于该同盟成立或该临时协定订立之前的税率总体水平；对自由贸易区或导致成立自由贸易区的临时协定来说，各组成方保持的关税与其他贸易规章，以及该自由贸易区或临时协