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营业税改增值税试点方案出台结构性减税仍存衔接难题内容摘要：17日，财政部、国税总局正式发布《营业税改征增值税试点方案》（下称“试点方案”），对2012年1月1日起在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点的相关政策进行明确。“营改增后，由国税负责征管，财政收入仍归地方。广受关注的营业税改增值税相关实施细则终于出炉。17日，财政部、国税总局正式发布《营业税改征增值税试点方案》(下称“试点方案”)，对2012年1月1日起在上海市交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点的相关政策进行明确。“营改增后，由国税负责征管，财政收入仍归地方。跨地区的税种协调、优惠政策协调等问题，试点方案也给予了明确规定。”山东财经大学(筹)财政税务学院教授、导报特约评论员潘明星，20日接受经济导报记者采访时表示。山东百丞税务咨询有限公司副总经理董华，同日向导报记者表示，一个月的准备时间对于企业和征税部门来说都过于仓促，改革不能一蹴而就，两种税制的衔接过渡还需过程。划归国税征管据了解，作为地方税种的营业税一直由地税负责征管，改征增值税后则要面临变化。试点方案明确，营业税改征的增值税，由国税负责征管。“就上海来说，试点范围较大，新的方案将自2012年1月1日起执行，对国税部门来说，增加征管范围，只有1个月的衔接和准备时间，太过仓促，在人员培训、组织安排等问题上均面临很大的挑战。”董华告诉导报记者。不过在董华看来，虽然时间仓促，但是上海的试点环境有着独到的优势。“全国其他地区的国税和地税征管任务都分得比较清楚，惟有上海没有彻底分开。因此，在‘营改增’上，内部征管任务转移起来相对容易些，阻力、难度比其他地区都要小。这也是将试点选在上海的原因之一。”据导报记者了解，在地税的征管工作中，营业税和企业所得税所占比例较大。而国税主要负责中央税和中央地方共享税的征收。在征管范围上，潘明星有着更深的思考。“上海作为试点地区，国税和地税在征管任务上有交叉很正常，但是从长远看，如果改革在全国推开，增值税逐步取代营业税，地税很大一部分征管任务将被削减。届时，国税和地税是合并还是分设的争论，会再一次现实地摆在人们面前。”妥善处理税制衔接由于营业税和增值税的制度差异，以及试点地区和其他地区的征管差别，在试点地区与非试点地区、试点行业之间的税制衔接问题也就成了试点方案出台最引人关注的问题。“试点方案经过了多次修改和专家的反复论证，能想到的问题几乎都在方案里得到了明确。”潘明星对衔接问题并不担心。导报记者注意到，试点方案在税收优惠政策上也给予了过渡性政策安排。国家给予试点行业的原营业税优惠政策可以延续，但对于通过改革能够解决重复征税问题的，予以取消。“增值税有着特殊的计税原理，上下环节企业之间是通过税额链式环环相扣的。”潘明星以假设汽车厂购进免税钢材进行解释：如果对钢材免征增值税，则汽车厂按汽车销售额的17%计算销项税额，但是因为上一征税环节的钢材免征增值税，汽车厂在此项的进项税额为零，无法抵扣。“汽车厂承担了钢材厂免去的增值税，这显然是不合理的，这也是营业税优惠政策改增值税后实行即征即退办法的原因。在营改增中，应解决好优惠政策的衔接问题。”他说。董华认为，因为营业税和增值税在征收方式和原理上有差别，之前营业税优惠政策与增值税优惠政策又比较复杂，试点地区将来难免还会产生新的问题。在跨地区的税种协调上，试点方案也给予专门规定：试点纳税人以机构所在地为增值税纳税地点，其在异地缴纳的营业税，允许在计算缴纳增值税时抵减。非试点纳税人在试点地区从事经营活动的，继续按照现行营业税有关规定申报缴纳营业税。“以前强调劳务发生地，现在是按照机构所在地征税，这一过渡政策安排较合理，符合征管规定。”董华表示。但他同时提醒，一纸文件并不能解决试点的所有问题，两种税制的衔接和过渡在企业执行和征管层面上，都需要过程。财政收入仍归地方由地税征管的营业税，改革后由国税征管，这部分税收收入如何安排?试点方案对税收收入归属予以明确：试点期间保持现行财政体制基本稳定，原归属试点地区的营业税收入，改征增值税后收入仍归属试点地区，税款分别入库。因试点产生的财政减收，按现行财政体制由中央和地方分别负担。导报记者注意到，就在15日，上海启动发行总额为71亿元的地方政府债。而关于此次税改是否旨在减税的观点也众说纷纭，税改是否会导致试点地区财政减收难免引来猜测。“这次营业税改增值税，出发点是完善我国流转税制，新增的11%和6%两档税率，是以科学测算为依据的，并采用了原税负的下限。”潘明星分析，原来营业税收入归地方，如果有些行业扣除比较多，可能出现税收数据下降的情况，但是中央会充分考虑到试点地区因改革造成的财政损失，予以一定程度的分担。虽然有不少专家表示，此次税改并非减税，只是税制的调整，但是按照中金公司的研究分析，如果该试点扩大到全国，试点行业的税负可能减少约470亿-700亿元。