依法行政与体育行政执法体系建设的思考

龙源期刊网依法行政与体育行政执法体系建设的思考作者：陈蕾来源：《山东体育科技》2014年第06期摘要：依法治体是实现体育强国的坚强保障，体育行政执法是依法治体现实表现，受传统行政管理模式和体育法律存在的问题的影响，造成了目前体育行政执法的不足。分析体育行政执法存在的问题，阐述建设体育行政执法体系的指导思想、建设目标、构建原则，提出了完善体育法律体系，规范执法程序，明确执法主体，确立执法责任，提高执法人员素质的措施。目的是为我国体育事业的发展创建良好的发展环境，为体育行政执法塑造清廉的执法形象，提高全社会对体育法律认同和信赖。关键词：体育行政执法；体育法律；行政管理；建设中图分类号：G80-051文献标识码：A文章编号：1009-9840（2014）06-0033-04收稿日期：2014-05-20作者简介：陈蕾（1975-），女，辽宁沈阳人，讲师，硕士，研究方向体育教育训练、体育社会学。当前，我国正从体育大国向体育强国迈进，体育结构也正经历由举国体育向全面发展体育事业调整的关键期。加强体育法制建设，实行依法治体的战略方针，是保障我国体育事业大发展、大繁荣得以实现的前提。体育行政执法是依法治体在社会实践中的具体实现，也是体育法制建设当中的不可或缺的重要组成部分。我国自1995年颁布的第一部《体育法》以来，根据《中华人民共和国体育法规汇编》的统计，现行的体育法律、法规多达300多件，绝对数量可观[1]，但是我们却没有看到这些体育法律法规所应起到的社会规范作用。究其原因，就是我们光有立法，而缺少行政执法，在依法治体的过程中表现出“瘸腿现象”，也使得众多的体育法律法规变成了摆设。体育行政执法不足暴露出我国目前还没形成完善的社会主义体育法律体系，一套科学的、行之有效的体育行政执法架构等问题。而如何克服这些问题，创新体育依法行政管理方式，是摆在我们广大体育科研工作者面前的一个重大课题。1体育行政执法是依法治体的必然要求执法就是指国家机关或被授权的组织执行和运用法律的活动。体育行政执法是指行政执法权在体育领域的具体体现和运作，它既有一般行政执法的性质，也反映了体育自身的一些要求[2]。我国自1997年十五大提出“依法治国，建设中国特色社会主义法治国家”的决策以来，体育领域同其它行业一样，在依法治体上取得了较大进步。当前困扰体育依法行政的主要原因就是我国还没有出台统一的《行政程序法》和《行政强制法》，致使体育行政执法力度较弱。虽然《体育法》第三十三条规定了“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲龙源期刊网裁。体育仲裁机构的设立办法和仲裁范围由国务院另行规定。”然而，一晃十几年过去了，国务院对体育仲裁机构的“另行规定”始终没有出台任何具有法律效力的规范性规定，再加上体育行政部门在工作中存在“等、靠、要”的思想，致使体育仲裁机构在立法与组建的工作上停滞不前，造成了体育行政执法缺少了法理依据。由于现实中体育行政执法的不足，就直接影响到我国体育事业的健康发展，具体表现在：一是公民的健身权益遭到侵犯时投诉无门，公共体育服务设施遭到破坏、侵占时无人出头管理；二是在处理体育犯罪、体育经济纠纷、体育伤害、体育商标名誉侵权等案件时，需要借助其他行政执法部门来处理，而体育行政执法部门只能处于无为状态；三是受传统管理方式的影响，在体育行政执法管理上存在“人治”大于“法治”，以“政策”、“红头文件”代替“法律”办事的现象，尤其是个别行政人员在执法过程中不按法律规程办事，自由行使手中的执法裁量权，在面对个人利益或者部门的局部利益诱惑时，不能秉公执法，存在人情法，徇私枉法的问题。比如震惊全国的2010年足协反贪腐案，案中涉嫌人员无论从人数、行政职位、贪污的数额，都是建国以来体育领域所罕见的，造成了很大的社会负面影响。分析其深层原因，就是因为在我们体育领域，缺乏有效的行政执法监管机制，在管理上存在漏洞，给一些不法分子违法违纪提供了可乘之机。因此，要保障我国体育事业的健康发展，实现依法治体的方针，体育行政管理部门必须坚持依法行政，这不仅仅是依法治体的必然要求，也是维护体育法律尊严，威慑违法犯罪行为，提高全社会对体育法律认同和信赖的必然要求。2体育行政执法现实中的困窘2.1缺乏法律依据的障碍体育行政执法的基本原则应是“职权法定、法律优先”。当前，国家并没有出台统一的行政执法法律，而产生于上个世纪90年代的《体育法》只能说是一部过渡性法律，其法律规范又过于原则性、指导性，在条款上只有行为规范，而没有处罚结果，缺乏可操作性，为体育行政执法解决矛盾纠纷带来了一定的难度。另一个体育行政执法所面临的尴尬局面，就是当前体育领域出现的新事物远远超过了体育法律法规所能调控的范围，如职业体育联赛管理、体育经济人规范、户外体育控制、体育服务第三产业管理等领域又很难在现实的体育法律中找到，也就无法对其实施有效的管理。再从法律的效力层次上来说，我国现有体育法律法规虽然不少，但上位法太少，大部分是行政管理部门制定的管理条例、规章制度，通过全国人大、国务院、地方人大制定的法律法规太少，这样的规章、制度从社会的调控力度上讲要明显低于国家制定的法律法规，也使得体育行政执法在执法的效果上大打折扣。2.2执法主体认识的偏误1995年全国人大颁布的《中华人民共和国体育法》总则第四条就明确规定了体育行政执法的主体：国务院体育行政部门主管全国体育工作。国务院其他有关部门在各自的职权范围内管理体育工作。县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作。可现实中人们却误认为体育行政部门行使执法权需要经其他法制部门龙源期刊网授权，比如1998年全国体育政策法规工作总结会议指出：“截止到1997年底，共有24个省、自治区、直辖市的体育行政部门获得了经当地政府法制部门培训考核后确认的行政执法主体资格”[3]；另外，2002年国家体育总局工作汇报也同样使用了“绝大多数省级体育行政部门获得了经当地政府法制部门确认的行政执法主体资格”[4]。这种提法不禁让人产生疑问，难道说经全国人大批准认可的行政执法主体资格，体育部门在依法行使执法权时还要经同级别法制部门的授权吗？依照这种逻辑，是不是工商、质检、海关等部门在行使执法权时也要经法制部门授权呢，地方司法部门的权力是不是就高于全国人大呢，很显然，这种逻辑和推理是错误的。这只能说明一点，那就是我们体育行政部门对行使执法主体资格的认识存在法律偏差，在行使法律授予的执法权力时信心不足。体育行政人员对执法主体认识的偏误还表现在对执法主体概念的理解还不够全面。从法理学理论分析，体育行政执法的主体属性根据执法对象的不同，可分为两类：一是带有强制性执行的行政执法，二是调节体育纠纷的服务性执法。对违反体育法律法规的，体育执法人员可体现出单一主体性，对违法违纪现象强制执行，制止违法违纪行为；而在调节体育纠纷时，行政执法就包含行政相对人、行政第三人以及其他参与者在内的多方利益主体相互博弈的动态过程，这时的主体不再是单一的，而是多主体的，所以，在体育行政执法时就要承认和充分保障行政相对人、行政第三人甚至社会公众在行政执法中的主体地位，将执法视为一种应受法律规范的双方甚至多方主体利益调整的过程[5]。由此可见，体育行政执法是一个特殊的、实践性很强的法律适用过程，执法人员需要具备很强的法律基础知识。前面所提到的司法部门对体育行政部门执法主体资格的授权，笔者认为是对体育行政执法人员岗前法律知识的学习与培训，被错误的理解成对体育行政执法主体资格的授权，这种提法就显得合情、合理、合法。2.3体育行政执法人员的素质偏低如果说体育管理部门对执法主体认识上存在偏差，执法时信心不足，归根结底是由于我们体育行政执法人员法律素质较低。虽然他们具备了很强的体育专业知识和组织活动能力，但缺乏相应的法律基础知识，对体育法律法规理解的还不够全面、透彻。平时应对于举“办”各种体育活动还可以，而一旦面临依法“管”理错综复杂的体育案件时却无从下手。体育行政执法人员法律素质偏低还常常表现出执法时法制观念不强，法律意识淡薄，片面或僵化地套用法律条款，适用法律规范不够准确，执法时裁量权的使用又过于随意主观性；在处罚相对人时执法程序不规范，常常忽略执法相对人的法律权益，结果使案件变得复杂化，引起相对人的不满或上诉。体育行政管理部门下一步工作重点就是要提高执法人员的法律素质，改善执法人员的专业知识结构，增强他们的法律意识、服务意识、廉洁自律意识，做到文明执法、规范执法，为体育行政执法塑造清廉的执法形象，创建良好的执法环境。3体育行政执法体系的建设构架3.1指导思想龙源期刊网体育行政执法建设应以邓小平理论、“三个代表”和“科学发展”作为重要指导思想。坚持以人为本，以促进人与社会、人与自然和谐、全面发展为理念；改革体育行政管理方式，加快体育管理从人治走向法治，从行政事务型向行政执法型的转化；明确体育行政执法主体及执法责任，完善体育行政执法网络，加强体育行政执法的监督与管理。最终建立起适应社会发展，符合现代体育运动发展规律，以《宪法》为指导，以《体育法》为龙头，以《体育法》配套法为基础的体育行政执法法律服务体系；目的是通过体育行政执法保障公民的体育权益，维护社会主义体育事业发展的健康环境，促进我国由体育大国向体育强国迈进战略目标的实现。3.2建设目标体育行政执法体系的建设目标是：全面建设适应现代体育运动发展规律，适应体育发展在国民经济建设中的需要，适应公民对健康、健身权力的需求，责权分明、程序规范、执法严明、保障有力的体育行政执法体系。3.3构建原则为实现体育行政执法建设目标，执法体系的构建应坚持以下4项原则：一是坚持适应社会发展需要，适应现代体育运动发展规律，适应人民群众日益增长健康需求的适应性原则；二是在人员编制、经费有限的情况下，坚持做到执法的效率与效益相结合的公正效率原则；三是坚持以人为本，服务社会，服务人民，服务经济发展的文明执法原则；四是体育行政执法队伍的组建必须坚持部门结构优化，人员结构合理，执法素质过硬的精炼合理原则。3.4完善体育法律体系体育行政执法的前提基础是“职权法定，执法有据”。“职权法定”是体育依法行政的重要原则，“执法有据”是体育行政执法重要的法律依据。体育立法与执法是体育法制工作两个最基本环节，依法治体必须具备完善的法律体系和规范的执法程序。分析当前我国体育立法存在的问题，上位法较少，法律规范体现不出前瞻性和预见性，很多体育行政部门制定的纲要、条例分又都过于原则性、指导性，适用条件也不太清楚，造成执法人员在处理体育纠纷时常常面临两难的局面。当前，国家体育总局已把《体育法》的修改工作纳入“十一五”体育事业规划。这就要求我们体育立法部门在修改《体育法》的基础上，加快《体育法》其他配套法的建设。新《体育法》的制定要摆脱计划经济时代的阴影，真正做到行政管理部门管理权与经营权分离，明确管理责任和执法主体，完善、补充如“体育仲裁法”、“体育彩票法”、“体育俱乐部管理法”、“体育行政执法程序”等其他配套法律[6]。只有建立了完善的体育法律体系，才为体育行政执法奠定坚实的法律基础，才能真正实现依法行政、依法治体。3.5明确执法主体为更好地做好体育依法行政管理工作，在新制定的体育规范中，应从立法的严肃性、准确性明确界定体育行政执法主体，这样做一是避免在未来执法中出现交叉执法管理，权出多个部龙源期刊网门，重复执法的现象；二是避免在某些体育领域出现管理真空，无人管理。虽然《体育法》明确规定了“国务院体育行政部门”、“县级以上地方各级人民政府体育行政部门”在本行政区域内行驶管理权，然而随着体育经济的发展，体育产业的不断扩大，体育市场得到了空前的繁荣和发展，仅仅依靠政府体育部门进行管理，已经显得力不从心。在体育立法中必须明确建立以政府行政部门为主，其他部门参与