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地方政府学第一章地方政府概论地方政府的界定地方政府的特征及存在价值地方政府的类型1.1地方政府localgovernment界定英国《不列颠百科全书》将政府按层级分为三种:国家政府、区域政府、地方政府。“地方政府”是指那些对所在地域进行直接治理的政府，即“当地的政府”、“本地的政府”（在中国通常称为基层地方政府，只是中国地方政府的一部分）。“区域政府”则是指“地方政府”上一个层级的、治理范围更大的地区性政府（在我国仍属于地方政府的一部分，通常称为高层或中层地方政府）。《美国政府与政治》:美国政府分为联邦政府、州政府、地方政府。州政府是联邦成员单位（州）的政府；“地方政府”是州的下属政府。地方政府,在联邦制国家里是联邦成员政府的分支机构。因此，联邦国家的成员政府不属于地方政府的范围。《辞海》:设置在地方各级行政区域内负责行政工作的国家机关。(地方国家行政机关、除中央政府以外的所有政府都归于地方政府）《中外政治制度大辞典》：地方政府有广义和狭义两种解释。广义：由地方代议机关与行政机关组成的整体，是指一个“政府单位”。狭义：地方行政机关英语中local本意是当地的，本地的，强调当地、本地；汉语的“地方”则指处所、领域，涉及政治事务时，与中央一词相对应（强调从属于中央这一点，包括除中央以外的所有的各个层级）地方政府的定义：地方政府是指由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位。1、中央政府设置2、治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务3、指一个政府单位说明：1，地方政府单位由地方决议（立法）机关和地方行政机关组成，不包括设置在本地域内的地方军事机关（地方不拥有军队）和地方司法机关（司法独立）。行政公署、区公所、街道办事处不是地方政府，而是一级地方政府行政机关的派出机构《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。将地方政府单位的组成，限定为地方决议机关和执行机关构成的整体，符合中国现行法律精神2，地方政府指地域性政府，但不包括联邦成员单位的政府在联邦制国家中，联邦政府与联邦成员单位政府之间并不存在行政上的上下从属的中央地方关系单一制国家，各个层级的政府都是由中央政府按照国家行政区划设置的，均是中央政府的分支机构，同中央政府之间是上下从属关系，都属于地方政府的范围全国与地域是整体与部分的关系；中央与地方是上下从属关系。联邦成员政府也是一种地域性政府，但与全国性政府并不存在上下从属关系地方政府具有不可取代性（新加坡）1.2地方政府的基本特性1，地方政府拥有的权力不具有主权性。联邦成员政府在其管辖的事务范围内拥有自主权。联邦政府只有通过修改联邦宪法才能改变联邦成员政府的权限范围，但宪法的修改，必须获得联邦成员单位政府的认可。2，地方政府的权限是局部的。权限所及的地域范围是局部的；权限所及的事务是局部的。国防、外交等归中央。3，地方政府职责是完成地方社会管理。人口、面积超过一定规模的国家，政府直接完成对全部社会事务的管理和服务是不可能的1.3地方政府的类型按地方制度的不同安排1.纯属地方行政机关的行政体地方政府2.实行地方自治的自治体地方政府3.兼具上述两类地方政府特点的混合体地方政府行政体地方政府由中央政府或上级政府任命产生的地方政府。不存在通过选举产生的、代表当地居民利益和意愿的地方权力机关，只存在一个作为中央或上级政府下级机构的行政机关。在中央集权体制下的传统国家的地方政府都是行政体地方政府。中央或上级政府的代表，本身并不具备独立的法人资格。有利于政令统一和克服地方主义倾向，行政效率高不符合政治发展的潮流，越来越少。采用这种体制的国家，常设置能够反映当地民众和意愿的咨询机关行政体地方政府，在当今世界三种情况：1.仍维持传统中央集权政治体制的国家君主制国家沙特阿拉伯，地方政府分地区、分区（分甲级和乙级）和中区（分甲级和乙级），或者称为省、县、乡三级。地区政府单位由地区长官和地区委员会构成；分区政府单位由分区长官和分委员会构成，中区政府不设中区委员会。地区、分区和甲级中区政府单位由中央政府任命，乙级中区政府单位由地区长官任命，地方政府单位的权力都是来自中央政府。委员会不具有决议机关的性质，不是地方权力机关，主要是就有关改善本地服务标准的事项颁布决议，就有关问题向内政大臣和地区长官提出建议，接受有关咨询2.实行地方自治国家中的部分高层地方政府。实行地方自治的国家，大多经历了由基层向高层的发展过程，在仅有基层实行地方自治时，高层仍由中央政府任命，如挪威，希腊，芬兰，葡萄牙挪威地方政府分为郡和市（乡）两个层级。市、乡实行地方自治，郡政府则是由国王任命的郡督来领导工作，并监督市乡的自治，直到1974年郡议会实行居民普选，再由议会来选出郡长管理地方行政事务，郡政府成为自治的地方政府。希腊地方政府分为大区、州、市镇三级，市镇是自治体政府，州于1983年后才不是由中央政府任命州督，改为直选产生的州委员会行使治理权力。3.联邦制国家中直属联邦管理地区的政府。加拿大除了组成联邦的10个省外，还有直属加拿大联邦的西北领地等三块领地，直接由联邦政府管辖。专员公署是地方行政区的地方国家行政机关，不存在代表民意的立法机关。自治体地方政府由当地居民依法选举产生的地方政府。国家对纯属地方的事务，不由自己任命行政长官来管理，而由当地公民选举产生的自治体地方政府来管理。混合体地方政府由当地居民选举产生，但它的行政机关同上级政府的行政机关之间存在着不同形式的上下级关系。地方政府的产生相同于自治体地方政府，而行政机关和其他层级政府的行政机关的关系又相同于行政体地方政体。发扬民主的同时又确保国家行政统一。运作不好时会出现两个极端：或者只顾接受上级行政机关指令漠视当地居民的利益，或者只顾地方利益漠视国家整体利益（中国）按行政区划、设置目的划分一般地域型地方政府民族区域型地方政府城镇型地方政府特殊型地方政府一般地域型地方政府：1、纯出于地域治理需要而设置的地方政府，对它不存在其他特定需要。2、管辖的范围通常包含城镇地区和乡村地区3、这类地方政府设置时不存在特定的要求。（如关于人口数量或经济发展程度的要求，这不同于城镇型地方政府；或关于民族构成比例的要求，这不同于民族区域性地方政府。）民族区域型地方政府：国家建立这类地方政府的目的，是期盼这类地方政府有效落实民族政策，维护少数民族的权益，促进少数民族发展，增进民族团结，保持社会稳定和国家统一。（除了实现一般地域性政府的地域治理职责外，更重要的在于落实国家民族政策）。设置时通常会考虑到辖区内的民族构成，即少数民族居民在当地居民中必须占有相当比例。城镇型地方政府:在城镇地区专门设置的一种地方政府。设置原因：城镇是非农业居民密集地区，社会、经济、文化水平通常高于其邻近地区且发展变化迅速，公共管理和服务的需求也不同于邻近地区，若不能满足这些需求容易产生城镇社会的混乱。从农业社会向工业社会演变并走向城镇化的国家，为了加强城镇管理，促进城镇发展，将城镇地区从一般地域中分开，设置专门管理城镇地区的地方政府。特殊型地方政府这里所指的特殊型地方政府，包括了除民族区域型和城镇型两类地方政府以外的所有其他特殊性地方政府。目的：政治需要（首都）、行政管理需要（美国学区、排洪区）特点：明确的目的、数量、特殊的行政体制（特别行政区高度自治、神农架林区、贵州万山、六枝特区政企合一）三、按层级划分的地方政府根据地方政府所居的层级位置分为：高层地方政府：直接与中央政府发生关系的地方政府基层地方政府：直接与地方居民发生关系的地方政府。最底层的地方政府，当代中国的基层政府有四种：乡、民族乡、镇和市辖区。中层地方政府：介于两者之间的地方政府1.4我国地方政府的构成地方政府单位:省、自治区、直辖市、特别行政区、市、市辖区、自治州、县、自治县、乡、民族乡、镇和少数特别称谓的旗、自治旗、特区、林区、苏木、民族苏木构成分两种情况：一个是混合体地方政府单位，地方人大和地方人民政府构成。另一种是自治体地方政府单位，香港和澳门，由特别行政区行政长官和立法会构成。特别行政区长官通过协商选举产生，由中央政府任命，对中央政府和特别行政区负责；立法会由选民选举产生，对选民负责。地方各级人民代表大会地方各级人民代表大会的产生《宪法》和《选举法》规定，地方各级人民代表大会由选举产生。省、自治区、直辖市、设区的市、自治州的人民代表大会由下一级的人民代表大会选举产生的代表组成（间接选举）不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会由选民选举产生的代表组成。（直接选举）《宪法》和《地方组织法》规定，地方各级人民代表大会每届任期5年。各级人民代表大会每年至少举行1次，经过1/5以上代表提议，可以临时召集本级人大会议。地方各级人大每届第一次会议应在本届人大代表选举完成后两个月内举行会议召开的具体日期和时间法律未作统一规定。近年来，地方人大会议一般都在每年第一季度或者上年末的12月份举行。每次会议的时间，乡级人大会议一般2-3天，县级4-5天，地级一般一周左右，省级一般10-15天地方各级人民代表大会的组织县级以上人民代表大会的组织包括:常务委员会、主席团、代表团、专门委员会和调查委员会主席团是人民代表大会举行会议期间，主持本级人大会议的临时性集体领导机构。主席团由本级人大的预备会议从本级人大代表中选举产生。代表团是各级人大代表，按照选举单位或行政区域组成的参加本次人民代表大会会议的临时性组织。代表团在本次会议举行时讨论会议准备事项，提出有关建议，审议各项议案等。专门委员会是地方人民代表大会根据需要设立的协助本级人民代表大会及其常务委员会进行工作的机构。(法制委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会)调查委员会是关于特定问题的调查机构常务委员会是本级人大的常设机关，也是本级人大的工作机关。由主任一名，副主任若干名和委员若干人组成，从本级人大代表中选举产生。常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。每届5年，每两个月至少举行一次会议乡级人民代表大会的组织包括乡级人大主席、副主席和主席团地方各级人民政府《宪法》和《地方组织法》规定：省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长、自治区主席、副主席、市长、副市长、州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成；县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长、市长、副市长、区长、副区长、和局长、科长等组成；乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长