政府机构改革前沿问题

政府机构改革前沿问题主讲人罗薇市拔尖人才副教授一、我国政府机构改革的历程二、我国政府机构改革出现循环怪圈的原因——体制问题三、新一轮改革对大部门制的探索四、研讨五、归纳总结从总体上说，中国当前的改革攻坚面临着三大挑战：一是能否实现市场化改革的实质性突破；二是能否解决好改革与多数人利益的问题；三是能否实质性推进以政府转型为重点的结构性改革。在这三大挑战中，政府自身建设与改革已成为影响整体改革进程的关键性因素。因此，近几年来，中央政府着力推进政府改革，把转变政府职能、实现政府转型作为改革攻坚的重点之一。研究政府机构改革，对于了解公共行政的规律，实现经济建设型政府向公共服务型政府的转变，具有重要意义。一、我国政府机构改革的历程50—70年代，我国一直用“精简”一词来指称国家机构设置的变动，1981年12月五届人大四次会议通过的《政府工作报告》，第一次提出了“机构改革”这个概念。1、新中国成立到“文革”前。新中国的行政体制脱胎于战争年代的根据地政权体制，并受到苏联集权体制的影响。其机构从1949年设政务院到1954年改设国务院院再到1965年，中央行政部门的机构从30个增加到64个再增加到79个。从新中国成立到“文革”前分别于1951年、1956年、1960—1964年进行了三次较大的机构变动。（一）新中国成立到改革开放初期的机构精简2、“文革”到改革开放初期。“文革”中，我国政府机构发生了非正常的大变动。1970年，国务院的79个部门撤销合并为32个，其中13个还由部队管理，达到建国以来中央政府机构数的最低点。到改革开放初期的1981年，国务院的工作部门增加到100个达到建国以来的最高峰。（二）改革开放到现在的机构改革1、1982年的机构改革。2、1988年的机构改革。3、1993年的机构改革。4、1998年的机构改革。5、2003年的机构改革。6、2008年的机构改革。改革开放以来机构改革情况一览表改革时间调整情况主要特点1982年3月国务院工作部门精减39个，人员编制减少2.1万人。一是开始废除领导干部职务终身制；二是精简了各级领导班子；三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。1988年4月国务院工作部门精减38个，人员编制减少9700多人。首次提出了转变政府职能是机构改革的关键。1993年3月国务院工作部门精减27个，人员编制减少20%。它的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。1998年3月国务院组成部门精减11个，人员编制减少1.6万人。政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门。2003年3月改革后国务院组成部门28个，直属机构17个。这次改革的重心不再是机构撤并，而是行政管理体制创新以及政府职能转变。2008年3月改革涉及调整变动机构15个，改革后国务院组成部门27个。一是政府职能转变突出和强调了公共服务和社会管理职能，二是探索实行大部门制体制改革，三是明确提出了“深化行政管理体制改革的总体目标是，到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。”(一)传统行政体制的回顾与反思1、传统行政体制的外在特征：（1）政府万能与社会萎缩；（2）政府职能过度膨胀；（3）政府职能结构不合理；（4）机构臃肿，部门林立，部门之间缺乏有效的协调；（5）行政机关工作人员队伍庞大，素质低下；（6）权力过分集中。二、我国政府机构改革出现循环怪圈的原因——体制问题2、传统行政体制的内在矛盾：（1）目标多元性与手段单一性的矛盾；（2）政府的角色冲突和角色错位；（3）大一统要求和协调困难的矛盾；（4）政府责任的无限性和能力有限性的矛盾综上所述，传统行政体制的内在矛盾是理想与现实的矛盾。以精简机构为主要内容的行政改革建国以来从未停止过。新中国成立以来，先后进行了九次机构改革，大规模的精简工作在改革开放前分别于1951年、1956年、1960—1964年进行了三次，改革开放以后又分别于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年进行了六次机构改革。精简机构大多仅着眼于传统行政体制的外部特征，故多次改革都属于调适性改革，尤其是2003年以前的改革。由于没有也不可能触及传统体制的内在矛盾，调适性改革必然陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈。(二)行政体制改革的历史轨迹与目标选择解决传统行政体制的内在矛盾，行政体制改革理应涉及四个方面：（1）政府与社会的关系；（2）政府与市场（企业）的关系；（3）政府与人民的关系；（4）政府内部的改革。我国政府体制改革的目标是建立这样一种行政体制：它角色本分，行为规范，职能范围适度，职能结构合理，权力范围有限但权力效力很高，在完善的责任保障机制的基础上保持权力的必要集中，精干、廉洁、高效并充满活力。大部门体制也简称为大部制，它是指在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，通过流程再造和机制创新，实现决策与执行分开，以提高管理与服务效率、降低行政成本的一种政府组织结构形式。三、新一轮改革对大部门制的探索1、追求系统性；2、追求适度性；3、落脚于政府职能转变；4、向大部门制靠拢。（一）新一轮机构改革的价值指向国务院机构改革情况一览表调整后的部委名称合并或包含的原部委新增下级机构隶属关系调整国家发展和改革委员会发改委（部制不变）国家能源局工业和信息化部国防科工委、信息产业部、国务院信息办、国家烟草专卖局国家国防科技工业局烟草专卖局改由工业和信息化部管理交通运输部交通部、民航总局、国家邮政局国家民用航空局国家邮政局改由交通运输部管理人力资源和社会保障部人事部、劳动和社会保障国家公务员局环境保护部国家环境保护总局住房和城乡建设部建设部卫生部卫生部、药监局国家食品药品监管局改由卫生部管理“大部门制”与“小部门制”的比较“大部门制”“小部门制”适应环境市场经济计划经济理论解释同功异构等理论官僚制理论立足点提供公共服务进行管制和审批职责划分要求将职责归类整合和并联处理将职责细分碎化和串联处理机制特征合约管理，决策与执行分开传统指令管理，决策与执行不分机构特征决策机构加执行机构层级节制的金字塔体系部门岗位配比小决策/大服务执行大决策/小服务执行（二）地方政府机构改革对大部门制的尝试1、典型省、市机构改革亮点深圳：“大部制”、“行政三分”、“精简层级”是最大看点。深圳市政府机构改革主要体现出三大特点：第一，实行“大部制”。第二，实施“行政三分制”。第三，精简政府行政层次。深圳市新设7个委员会发展和改革委员会科技工贸和信息化委员会财政委员会规划与国土资源委员会交通运输管理委员会卫生和人口计划生育委员会人居环境委员会深圳市政府机构职能划分委主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行的大部门局办主要承担执行和监督职能的机构主要协助市长办理专门事项，不具有独立行使行政管理职能的机构成都：“单部门突破”模式。“大农业”、“大林业”、“大水务”“大交通”改革颇有成效。武汉：“精简”唱主角3年缩减4000人，要创“行政三最”城市。武汉市政府机构改革开门要做“七宗事”第一宗：把不该政府管的转出去第二宗：做什么事就担什么责第三宗：用法规约束权力第四宗：不公开的政务只是例外第五宗：所有部门均需对外承诺第六宗：用计算机规范行政行为第七宗：行政服务中心方便办事2、我市机构改革基本情况（1）基本原则：坚持上下基本对应、积极探索；坚持理顺职责关系，提高效能；坚持依法行政、规范管理；坚持统筹兼顾、积极稳妥。（2）主要任务：着力转变政府职能；理顺职责关系；明确和强化责任；调整优化组织结构；严格控制人员编制和领导职数。宜宾市政府机构改革情况一览表机构名称主要职责市经济和信息化委员会挂市中小企业局、市酒类食品产业促进局牌子。将市经济委员会负责的经济运行综合管理职责、工业行业管理职责及电力、煤炭、成品油、天然气等重要物资的综合调控、紧急调度和交通运输协调职责，市无线电管理处的职责，市信息化办公室负责的信息产业发展职责，市商务局和市酒类促进办公室负责的酒业发展职责划入市经济和信息化委员会。不再保留市经济委员会、市无线电管理处、市信息化办公室和市酒类促进办公室。市交通运输局将市交通局的职责、市规划和建设局承担的指导城市公共客运管理（含出租车行业管理）职责划入市交通运输局。不再保留市交通局。市住房和城乡建设局挂市城乡规划局牌子。将市规划和建设局承担的规划、建设管理职责划入市住房和城乡建设局。不再保留市规划和建设局。市林业和园林管理局将市林业局的职责、市规划和建设局负责的园林绿化管理职责划入市林业和园林管理局。不再保留市林业局。市人力资源和社会保障局挂市公务员局牌子。将市人事局、市劳动和社会保障局的职责，市委农村工作领导小组办公室承担的劳务输出管理职责划入市人力资源和社会保障局。不再保留市人事局、市劳动和社会保障局。原挂靠市人事局的机构编制委员会办公室单独设置，列党委机构序列。市文化广播影视新闻出版局将市文化局（市新闻出版局）、市广播电影电视局的职责整合划入市文化广播影视新闻出版局。不再保留市文化局（市新闻出版局）、市广播电影电视局。市扶贫和移民工作局将市扶贫开发办公室、市移民办公室的职责整合划入市扶贫和移民工作局。不再保留市扶贫开发办公室、市移民办公室。机构名称主要职责宜宾市食品药品监督管理局将四川省宜宾食品药品监督管理局由省食品药品监督管理局调整为市政府管理，并更名为宜宾市食品药品监督管理局，为市政府工作部门。市卫生局承担食品安全综合协调、组织查处食品安全重大事故等职责；市食品药品监督管理局承担餐饮服务许可，监管餐饮业、食堂等消费环节食品安全，监管保健食品、化妆品及药品的科研、生产、流通、使用和药品安全等职责。市外事侨务办公室将市外事侨务办公室由议事协调机构的常设办事机构调整为市政府工作部门。市国有资产监督管理委员会将市国有资产监督管理委员会由市政府直属特设机构调整为市政府工作部门。机构名称主要职责市农业局将市农业机械局的职责划入市农业局，市农业局挂市农业机械管理局牌子。将市畜牧兽医局由市政府直属事业单位调整为市农业局管理。不再保留市政府直属事业单位市农业机械局。市发展和改革委员会将市物价局的职责，市经济委员会承担的研究制定煤炭、电力等能源行业规划职责，市水务局承担的水能资源开发中涉及能源行业管理的职责，划入市发展和改革委员会，市发展和改革委员会挂市物价局牌子，不再保留市发展和改革委员会管理的市物价局。市城市管理综合执法局将市城市管理行政执法局更名为市城市管理综合执法局。市政府办公室市政府办公室挂市政府法制办公室、市人民防空办公室牌子机构名称主要职责宜宾市政府机构设置一览表政府办公室民族宗教事务局财政局交通运输局文化广播影视新闻出版局统计局国有资产监督管理委员会发展和改革委员会公安局人力资源和社会保障局水务局卫生局旅游局食品药品监督管理局教育局监察局国土资源局农业局人口和计划生育委员会城市管理综合执法局外事侨务办公室科学技术局民政局环境保护局林业和园林管理局审计局粮食局扶贫和移民工作局经济和信息化委员会司法局住房和城乡建设局商务局体育局安全生产监督管理局（三）对我国大部门制探索路径的思考1、梳理职责并按照大部门制的要求进行适当整合。2、进行机制创新，建立决策与执行分开的新机制。3、通过公务员岗位重新配比促进服务执行效率。联系实际谈谈你对我国政府机构改革的认识。四、研讨五、归纳总结