分配性政策分配性政策

审视政策：政策工具和成本分析一、鲁尹的控制策略二、麦克唐纳和爱尔莫的政策工具三、成本与成本－效益分析一、鲁尹的控制策略鲁尹（TheodoreLowi）指出，政策大致分为四类，并指出政策的控制策略。分配性政策规范性政策再分配性政策促进性政策（一）分配性政策分配性政策：给予公民各种利益，这些利益包括物品、服务或权利。具体形式包括：（1）津贴：（2）合同；（3）特许分配性政策历史悠久。在古代，国王运用分配性政策强化忠诚，形成权力。分配性政策具有控制作用，是一种特定的控制策略，在许多方面方面影响人们的行为。津贴与人们的行为众多专业发展项目学校交通补贴学校电脑项目荣誉、职称津贴学校午餐项目地区补贴项目科研项目经费合同与人们的行为与出版公司签订的合同与考试机构签订的合同外包交通、保安和餐饮的合同设计和建设学校设施的合同许可与人们的行为教职员工停车许可学校图书馆面向社区居民发放借书证分配性政治分配性政策滋生的政治环境类似古代聪明的国王的分配性政策形成的政治氛围。当政府分配“利益”时――诸如补偿性教育拨款或学校交通补助，潜在的接受者高度关注相关行政部门的行为，而很少相互监视。如果政府行政机关能够熟练地运用分配性政策，政治氛围将会稳定，冲突很少发生。无疑，明智地实施分配性政策，需要政府行政机关持续关注“平等、连贯、公正、均衡、先例和修正”。政治家们偏爱精致的政治分肥政策的原因就是这一类政策是分配性政策，使其有机会减少选民之间的冲突，消解来年选举潜在的挑战。（二）规范性政策规范性政策是运用一般通用的术语表达的正式规则，适用于许多人群，这些规则依靠政府强制性地实施，包括对违反规则的人员的罚则，或者减少或者增加那些受到规范的人群可以利用的选择机会。规范性政策类型规范性证书教师资格证书教育管理资格证书法律、规则、规定和指引毕业标准、学位标准教育经费分配程序规定课程标准、课程大纲、教材义务教育规定学日、学周和学年安排服装规则解雇和保障规则学校纪律规则经费使用细则教师评价程序规定规范性政治规范性政策造就的是一种不同于分配性政策的政治环境。相互冲突的利益集团通常高度关注规范性政策。例如，倘若立法机关准备提案延长学年，多个利益团体将会对此极为敏感。教师和教育管理者团体将会关心，其成员可能被要求工作更长时间，而没有相应地增加报酬。学校将会担心延长学年将会增加开支，而增加的开支是由学校而非州政府承担的。实业界的团体将会对此表示欢迎，因为这可能提高学生的素质，减少在职培训成本。旅游业的团体将会反对这一立法提案，因为其需要廉价的暑期年轻劳动力。家长协会可能出现内部分裂，一些家长希望自己的孩子接受更长时间的学校教育（和学校的指导与照顾），而另一些家长不得不为孩子们失去旅游机会和野炊经历而焦虑。没有任何一项规范性政策能够同时讨好所有这些团体。在这样的政治氛围中，所有政治参与者都会相互监视，相互竞争，并寻求同盟者。这样的政治环境充满不稳定因素和冲突，但是冲突在很大程度上是非意识形态化的，所有涉入冲突的人士都愿意让步，放弃自己的一些观点，求得相互之间的妥协。（三）再分配性政策界定再分配性政策是指那些使资源或权力从一种社会团体转移至另一社会团体的政策，在转移资源和权力的过程中，政府努力控制人们的行为，这种控制是通过改变行为的条件或操纵环境实现的，因而具有间接性。这一类政策的目标可能是经济性的，诸如将收入转向中产阶级，增加中产阶级的收入，刺激消费。也可能是政治性或社会性的，诸如向无业人士提供最低收入，保证社会相对稳定，避免酿成社会危机。再分配性政策类型再分配性政策大致分为两大类：转移资源的再分配性政策和转移权力的再分配性政策。政府通常通过调控税收或金融系统转移物质资源，典型例证是《社会保障法案》，这一法案并非一种社会保险方式或养老金方式，而是通过税收对收入进行再分配。再分配性政策也会涉及权力的转移，通常形式是赋予某一社会团体的广大人群新的权利。《劳动法》再分配性政策举例各种资助性规划项目种族非隔离化特殊儿童教育法案学校管理私有化基于权力平等的学校财政制度校本管理性别平等法案教育券计划再分配性政策的政治再分配性政策通常具有争议性，“比起其他任何政策都更为直接影响阶层利益”（Lowi,1964,p.707），因而，在再分配性政策基础上形成的政治氛围典型地具有冲突的特征。正是起因于这种冲突，那些受到再分配性政策影响的团体――通常是广泛的社会阶层――形成两大对立的联盟，面对面地相互较量，并且很少协商或“让步”，因为参与冲突的团体都认为只有自己是正确的，而且所有参与者个人的态度和话语烙有深深的意识形态印记。在再分配性政策的政治风浪中，政府的角色是调解者和仲裁者。（四）政策分类是否交叉从事短期行为和短期思考来看，政策分类只描述了人们在短期中的意识；长期地看，所有政策都具有规范性和分配性性质。1.指出下列政策是分配性政策、规范性政策抑或再分配性政策：a.联邦政府面向贫困家庭孩子提供的学前教育计划。b.学校委员会具体规定开除学生程序的政策。c.雇佣少数种族教师参预防止内城学生辍学计划的法案规定。d.规定从学前教育到小学6年级的全体学生学习毒品危害知识的法案。e.规定编制全州统一的12年级全部主要课程学习标准的法律。f.规定取得从事教师助手资格证书程序的法案。g.州政府基于学习驾驶课程学生人数拨付高中人均100美元的计划。h.州政府拨款为第一年任教的新教师提供辅导的计划。i.联邦法院一项判决，裁定一视同仁地资助女生和男生体育项目。j.学校委员会的一项计划，与教育管理公司签定合同，管理学区的五所学校。2.描述政策a,d,f,和h可能滋生的政治环境，辨别各项政策可能的支持者和反对者，以及各种政治环境导致的冲突的性质。3.确认你支持抑或反对政策c,e,g,和j，并循着自己的选择方向，构思影响政策过程的基本策略。4.在问题1列出的政策中，是否有一些政策具有多种控制策略的特征？如果有，是哪些政策？这些交织的性质和特征怎样影响围绕政策而形成的政治环境？二、麦克唐纳和爱尔莫的政策工具请见word文档。（一）命令命令是指规范个体和机构的规则McDonnell&Elmore,1987,p.138)，通常包括两个组成部分：（1）规定某一具体社会群体全体成员行为的政策表述和（2）规定对没有遵守行为规范的人实施的处罚。这些组成部分可能采用的形式有法令、行政管理规则、法院判例、学校委员会的政策、学校规则、教室规则。命令的典型例证是强迫入学法律。命令的运用只有在特定的条件下，命令才是合适的政策工具。如果人们希望鼓励某一团体内部的全体成员行为一致，并且能够强制性地实施命令，在这样的情境下，命令作为政策工具的效果最佳。命令这一政策工具还需要强烈的政治支持。强制入学法律符合上述两项要求。几乎所有人，包括普通公民和政治领导人物都相信孩子必须接受教育，儿童入学能够相对容易地得到强制性的实施。运用命令这一政策工具需要一定的成本，这些成本包括强制实施命令的成本、服从命令的成本和逃避服从的成本。学区支付那些负责实施义务教育法律的官员的工资，为其提供办公设施、工作助手和交通工具。家庭也会发生成本。入学必须承担起码的花费，包括孩子合适的服装、学校要求交纳的费用和必要的文具。家庭还将因为孩子入学失去家庭劳动力，或者那些年龄稍微大一点的孩子能够给家庭提供的辅助性的收入。拒绝服从义务教育法律同样涉及成本。躲避学籍官员的策略――例如频繁地搬家，花费时间说服朋友和亲戚为自己提供帮助――都构成了损失。命令的理想结果是社会成员表现出人们希望的那种广泛的和一致的行为模式。义务教育法律铸就了一种理想的社会形态，社会全体成员都或多或少地接受了教育。命令这一工具的不如人意的结果同样会发生。命令可能在一定的情境下鼓励人们行为一致，然而，在这样的情境下，人们实际上更为期望社会成员表现出一定的行为差异。最后，命令通常在实施命令的机关与那些不愿服从命令的人士之间形成敌对的关系。孩子们逃学和躲避学籍官员追踪的戏剧性的调皮行为，已经成为我们这个文化中不断出现的话题，这种情形折射出围绕命令这一政策工具而产生的让人费解的敌对关系。（二）报酬报酬是指给予个体或机构货币（或货款），交换其物品或服务(McDonnell&Elmore,1987,p.137－138)。报酬包括两个组成部分：（1）货币、服务或用于交换货币的物品和（2）说明如何获取和使用货币、服务和物品的指南。报酬的运用报酬这一政策工具只适用于某些情境。第一，鉴于接受报酬是志愿的，领导者们因而不应对那些人人都喜欢的行为实行报酬政策，否则，所有人都会表现出相应的行为。例如，如果在实施强迫性教育的过程上运用报酬政策，那么这一政策工具就会效果低劣。最适合运用报酬政策的环境是那些鼓励差异行为模式，并且差异行为模式是人们所希望的，至少是环境可以接受的。第二，报酬政策的最佳环境是存在大量潜在的愿意执行政策的个人或机构，却缺少资源执行政策的环境。第三，采用报酬政策并不需要坚定的政治支持。报酬的运用报酬性政策的理想结果是形成政策领域中的差异性行为模式，而这种差异性行为模式是可以接受的。学区和学校服务于不同的人群，必须满足不同的需求，报酬性政策提供了一种机会，使不同学区和学校可以因地制宜地更为灵活、更具有针对性地和更符合地方具体情况地制定执行政策的计划。但是，需要注意的是，过度性差异将会产生问题。报酬性政策应当用来促进广泛的却又内在一致的多种政策目标，否则，人们将会面临一幅东拼西凑的画面，在其中布满毫无关系和相互矛盾的图景。（三）职能拓展职能拓展可以被界定为“调动经费，其目的是投资于物质、智力和人力资源”(McDonnell&Elmore,1987,p.134)。“投资”这一概念标明了报酬和职能拓展这两种政策工具的主要差别，后者的主要意图是促使个体或机构实现其基本功能的永久性变化，因而，代表着一种长期性投资，其全面的效果不会在数年之中就完全清楚。职能拓展的一个主要组成要素是一笔数额庞大的经费，这笔经费将被作为一种拨款，或者作为一种特定的资助拨给执行政策的机构。另一种主要构成要素是相关投资指南。职能拓展举例职能拓展政策的一个好的例证是俄亥俄州的“风险资本项目”（theVentureCapitalProgram）。在该项目之下，学校可以向州政府申请每年2.5万美元的经费，连续5年获得，这笔经费的具体目的是支持“学校在改进教育的某一特定领域进行长期的持续的努力”（OhioDepartmentofEducaiton,1995,p.1），其一般目的是“通过促进专业发展促进组织能力的进步”（OhioDepartmentofEducaiton,1995,p.6）。项目的说明或指南鼓励学校采纳学校改进计划中11个项目中的任何一个，或者提出指南之外的自己的新的改进项目（提交州政府批准）。职能拓展的运用职能拓展适用于这样的情境，在其中，现行聘用的员工和既有的机构无法执行人们所期望的政策，因为其没有能力这样去做。这种无能可能起因于不充分的训练，或者起因于缺少相关经验和相关设备，或者是这些因素的综合。就此而言，俄亥俄州的“风险资本项目”的确是一项理想的职能拓展政策。俄亥俄州州教育委员会看到，“学校营造了正确的教育条件”。几年前，学校教师没有形成共同合作的习惯，缺少改进学校能力的训练，因而，州政府希望通过“风险资本项目”，在全州范围内形成一种专业发展的基础，促使其长期目标的实现。然而，职能拓展政策极其昂贵。职能拓展的运用职能拓展政策的理想结果是个体和机构能够执行人们所期望的项目和政策，但其有着一个明显的缺点，这就是这一类政策工具成本极高，而且只能在久远的未来收获结果，其政治支持可能在完备的职能形成之前就已经蒸发殆尽。就象俄亥俄州教育厅指出的那样：“州政府的责任是在长达5年的时间内每年为学校提供2.5万美元的经费，但在1995年以后，州政府能否履行这一责任，取决于州的议会拨款预算”（四）权威重组权威重组是“个体和机构之间转移正式权威”的政策工具。其主要构成成份是