突发公共卫生事件应急处理体系之建立

从SARS谈起SARS是典型的突发公共卫生事件，给中国以及世界带来了深远的影响02年11月16日，中国广东，首例SARS病例03年2月中旬，首次大范围公众传播03年3月中旬，首次在全球爆发流行03年7月5日，最后一例报告的SARS病例。从SARS谈起地区累计病例死亡病死率至03年8月7日全球8422例916例10.88％至03年8月15日中国大陆5327例349例6.55％至03年6月28日中国香港1755例298例16.98％至03年6月28日中国台湾678例84例12.39％SARS危机事件在21世纪之初的发生，为中国在社会发展转型期建设一个现代公共卫生危机管理体系再一次敲响了警钟SARS的启示为了打赢这场SARS战役，中国政府先后拿出了35亿元资金构筑公共卫生与急救体系，并着手建立“突发公共卫生事件应急机制”。SARS的影响SARS危机成为公共政策改进和完善危机管理体系的新的外部动力SARS危机发生之后,国家和各个地方政府对于建立突发公共卫生事件应对机制高度重视SARS的影响定义突然发生的、造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情，群体性不明原因疾病，重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。认识突发公共卫生事件特点突发性突然发生，不易预测具有公共卫生的属性对象是特定的社会群体对公众健康的损害和影响要达到一定的程度•甲类传染病的首次出现；•乙、丙类传染病发病率的显著增高；•新发传染病的出现；•不明原因疾病的爆发；•各类自然灾害过程中和发生后的疾病爆发流行；•医院的感染事件；•免疫接种引起的群体癔症；•疫苗接种的集体反应；•生物恐怖活动；•重大的食物中毒；•营养缺乏性疾病流行；•职业中毒；•化学性恐怖事件；•鼠药中毒；•有毒物质的泄露；•核事故；•放射性恐怖事件；•其它非常规性公共卫生事件认识突发公共卫生事件包括根据发生原因分类•生物病原体所致疾病•中毒事件•自然灾害•意外事故•不明原因引起的群体发病或死亡认识突发公共卫生事件03年底至04年初禽流感在包括我国在内的众多亚洲国家的大流行；冠状病毒变异体引起的SARS的全球暴发流行；嗜肺军团菌引起军团病的发生与全球性蔓延；生物病原体所致疾病(1)O157：H7大肠埃希氏菌引起了震惊世界的出血性肠炎、溶血性尿毒综合征疫情；在第一、二次世界大战时，帝国主义者就利用生物制剂开展细菌战。“9.11”恐怖事件发生后，美国发生了以炭疽作为生物武器的恐怖活动。生物病原体所致疾病(2)食物中毒03年，我国重大食物中毒事件报告379起，12876人中毒，323人死亡。03年，投毒导致的中毒事件较往年增高，其中急性剧毒鼠药（大多数为毒鼠强）中毒居中毒致死原因的第一位，03年共报告重大剧毒鼠药中毒有75起，1316人中毒，121人死亡，病死率9.2%。中毒事件03年11月吉林双辽氯气中毒事件职业中毒03年卫生部公布我国重大职业中毒事故46起，涉及人数639人，死亡61人。中毒物质主要是硫化氢和一氧化碳等窒息性气体，46起职业中毒事件中就有20起为硫化氢中毒，中毒人数178人，死亡34人；氯气中毒事故中波及的范围广，03年发生的4起氯气中毒事故中涉及人数多达260人。中毒事件环境污染中毒据报道，目前，在我国七大水系中，40％的河段不适合作饮用水源，50％的城市地下水受到污染；空气质量明显下降，2002年对全国471个城市进行空气监测显示，有209个城市的空气质量达到国家二级标准，仅占监测城市的44.4%，超过一半的城市空气质量处于污染状态，我国53.5%的城市颗粒物浓度没有达到国家二级标准。中毒事件农药污染和农药中毒在我国遭受农药不同程度污染的农田面积达到1.4亿亩，03年农村急性生产性农药中毒2044例,死亡5例。各种污染的日趋严重，对人类的健康带来了许多负面的效应，它不仅是导致人体急性中毒的主谋，也是慢性非传染性疾病的发病呈上升趋势的原因之一。中毒事件03年1到4月间，我国就发生了4起山体滑坡和泥石流、5起地震以及其他自然灾害11起；03年1到10月间，因灾死亡1911人，造成各项直接经济损失1514.2亿元。自然灾害近几年，我国每年发生的死亡在10人以上的特大事故平均在125起左右，大约3天一起。02年民航的“4.15”空难02年鸡西煤矿的“6.20”瓦斯爆炸事故03年的淮北煤矿“5.13”瓦斯爆炸事故04年“11.21”东航客机空难意外事故在一定时间，某个相对集中的区域内同时或者相继出现多个共同临床表现的患者，又暂时不能明确诊断的疾病。这种疾病可能是传染病，群体性癔病抑或是某种事物中毒。由于这类事件发生的早期，往往难以作出诊断，无法采取有效的防治措施，以致造成严重的后果，控制上也存在很大难度。不明原因引起的群体发病或死亡社会因素自然因素生物因素生物战争和恐怖主义主要影响因素美国设有负责预报和监测传染病的“传染病监测网络”、各州关于传染病报告和通报的“与州和地方公共卫生部门伙伴关系网”以及“全球移动检疫网络”。9·11事件后，美国把传染病问题作为生物反恐的一项重要内容，并坚持“首先阻止传染病蔓延，再着手找出病因”的传染病应急管理的原则。英国民事突发事件秘书处公共卫生应急管理现状我国传染病的流行依然对我们构成严重威胁各种群体性食源性中毒对人民生命财产和社会稳定构成严重威胁职业中毒和职业危害对劳动者健康、生命和经济有序发展造成双重危害公共卫生应急管理现状传染病控制的实践证明需要建立这种机制突发公共卫生事件概念的内涵要求建立这一机制应急反应机制的构件要求形成这一机制应急反应机制建设的必要性《中华人民共和国传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《中华人民共和国国境卫生检疫法》《中华人民共和国食品卫生法》《中华人民共和国职业病防治法》其他相关地方法律法规应急体系建设相关的法律法规2003年５月７日，国务院第七次常务会议审议通过《突发公共卫生事件应急条例》2003年6月３０日，第三届公共卫生北京论坛，我国将加大公共卫生建设力度，全面建立健全突发公共卫生事件应急处理体系。2003年7月31日，全国卫生工作会议，会议提出我国计划在今后三年全面建立健全突发公共卫生事件应急处理体系、疾病预防控制体系和卫生执法监督体系，同时逐步完善农村初级卫生保健体系、城市基本医疗服务体系、卫生科普宣传体系和财政经费保障体系。公共卫生应急体系的建设我国公共卫生应急体系的建设原则沉着应对，措施果断，依靠科学，有效防治，加强合作，完善机制方针坚持预防为主，常备不懈，应急为主应急管理的原则和方针建立健全与社会经济发展相适应，能够有效应对各类突发公共卫生事件，指挥统一，信息畅通，反应快捷，控制及时，科学规范的突发公共卫生事件应急体系。建立和完善覆盖的公共卫生突发事件监测、预警、报告信息网络体系，加强和完善疾病预防控制和卫生监督执法体系。总体目标管理可采取“PPRR”模式预防（prevention）准备（preparation）应对（response）恢复（recovery）即事件发生前的预防、发生前的准备、发生时的应对和结束后的恢复管理模式社会整体对公共卫生投入不足卫生事业费用约占国内生产总值的5％，公共卫生事业费约占总卫生事业费的12％。而多数发达国家公共卫生事业费占总卫生事业费的比例已达50％左右传染病流行动态评估和预测系统不灵敏各系统自行运行缺乏有效沟通信息共享机制不完善，没有一个完善的传染病防治数据库公共卫生体系存在的问题公共卫生领域的危机准备和预警能力公众健康警报网络(IT技术)科学研究和实验流行病监测公共卫生领域的危机沟通和信息传递教育和培训应急能力的提升方向突发公共卫生事件应急指挥体系公共卫生信息系统建设疾病预防控制体系卫生监督执法应急体系医疗救治应急体系其他应急体系具体努力的方向建设目标：建立统一的中央、省、市、县（市、区）指挥系统即在政府突发公共卫生事件应急指挥机构的统一指挥下，根据突发公共卫生事件的性质和地域，由子系统和相关部门协同处置突发公共卫生事件。突发公共卫生事件应急指挥体系指挥部指挥部*应急办公室相应职能部门突发公共卫生事件指挥系统总体框架综合协调组事件控制组信息组预防救治组物资保障组农村工作组新闻宣传组科技攻关组应急办公室：承担具体日常工作应急办公室的职能、机构疫情信息报告、监测时效性差卫生信息网络覆盖面小医疗救治信息及指挥不灵卫生执法监督信息系统建设滞后缺乏统一的公共卫生信息平台，信息整合能力差国家公共卫生信息系统PHIS现况依托国家公用数据网，建立覆盖各级卫生行政部门、CDC、CHIS、各级各类医疗机构的高效、快速、通畅的信息网络系统，触角延伸到城乡社区；加强法制和标准化建设，规范和完善公共卫生信息的收集、整理、分析，提高信息质量；建立中央、省、市三级疫情和突发公共卫生事件预警和应急指挥系统平台，提高公共卫生管理、医疗救治、科学决策、以及应急指挥能力。总体目标国家公共卫生信息系统PHIS建设统一规划、分步实施突出重点、纵横联网规范标准、资源共享平战结合、预警预报多方投资、分级负责明确职能、分层装备建设原则县CDC疫情地市CDC地市卫生局地市政府省CDC省卫生厅省政府卫生部国家CDC甲类传染病国家卫生信息网建设项目村乡甲类传染病甲类传染病手工报告网络报告甲类传染病县卫生局县政府2002年国家疾病报告信息系统流程疫情医院公共卫生信息系统建设纵向到底——“五级网络、三级平台”横向到边——“区域卫生信息网”建设基本网络构架五级网络依托国家公用数据网，建立连接乡镇、县（区）、地（市）、省、国家五级卫生行政部门和医疗卫生机构的双向信息传输网络，形成国家PHIS虚拟专网；三级平台地（市）、省、国家建立三级公共卫生信息网络平台。纵向到底—“五级网络、三级平台”国家公用数据网国家级Intranet安全隧道防火墙省级Intranet地市级IntranetModem县区级工作站乡镇卫生院网络电话PC工作站PSTNDDNDDN按照区域卫生规划要求和属地管理原则，在地（市）区域公共卫生信息网络平台建设的基础上，区域内各级卫生行政部门、CDC、CHIS、各级各类医疗机构按照统一要求，依托国家公用数据网接入地（市）公共卫生信息网络平台，形成区域卫生信息网络。横向到边—“区域卫生信息网”医院区域公共卫生信息网疾病控制卫生监督急救站乡卫生院血站医学科研横向到边相关部门背景基础设施薄弱；突发公共卫生事件检查体系不规范、不完善；疾病预防控制专业队伍不能适应工作任务的需要疾病预防控制体系建设*疾控机构管理体制不顺对上海、江苏等9省、区调查结果(2003.6)显示在疾病预防控制机构人员学历构成方面，县级的研究生仅占0.1%，本科6.7%，大专27.6%，中专41.8%，无学历31.9%，乡、镇、街道一级低学历和无学历者更多对浙江省90个疾病预防机构的不完全统计，有各类职称的专业技术人员占76.91%(含其他系列)；本科以上学历的占10.02%，大专学历占13.80%，中专占33.84%，无学历占42.34%，其中无学历人员比例比1997年将近翻了一番；技术职称高级占8.05%，中级占42.53%，初级占49.41%，无职称人员比例高于1997年。现状信息不畅指挥不灵，管理不力资源配置不平衡，影响疾控事业的发展队伍素质难以保证卫生行政部门疾控管理职能与疾病预防控制中心职能交叉、管理重叠基层防保网络不健全疾病控制机构管理体制问题卫生人力资源到00年底，我国卫生人员队伍的数量已超过559万人，其中卫技人员449万人，每千人口卫技人员数、医师数和护士数分别为3.63、1.30和1.02人，另有乡村医生和卫生员132万人。全国县级以下公共卫生防疫机构只有三分之一仍在较为正常地运转，另三分之一正在瓦解的边缘挣扎卫生资源80％集中在城市，其中2/3集中在大医院。2000年农村人均卫生事业费12元，仅为城市人均卫生事业费的27．6％现状建设方案加强各级疾控机构的基本建设改善各级疾控机构的实验室仪器设备