政府采购合同管理工作的实践思考

政府采购合同管理工作的实践思考傅新忠（浙江师范大学，浙江金华321004）【摘要】从界定政府采购合同的涵义入手，阐述了其主要的法律特征，分析了当前实际工作中政府采购合同管理方面存在的问题，探讨了问题形成的两大根源因素，并提出了相应的对策和措施。【关键词】政府采购；合同管理；对策；措施【中国分类号】C931.3【文献标识码】ATheStudyOnTheManagementOfTheGoverenmentProcurementContractFUXinzhong(ZheJiangNormalUniversity,Jinhua321004,Zhejiang,China)Abstract:Bycommencingfromtheconnotationofthegovernmentprocurementcontract(GPC),thisarticleelaboratethemainlawcharacteristicofGPC,analyzetheproblemwhichexistatpresentpracticalwork,explorethetwomaingreatestfactorswhytheproblemformat,andthenpointoutthecounterplanandthemeasuretosolvethematter.Keywords:Governmentprocurementcontract;administrativecontract;Superviseadministration;Counterplan;Measure近年来，随着政府采购规模的日益扩大，政府采购的规范管理工作也逐渐成为各级单位的重要任务。政府采购监督管理工作部门采取了种种措施，对开标评标环节进行了有效的监督管理，但作为政府采购管理重要组成部分和最后一环的采购合同管理却相对有所轻视，使供应商或采购人在操作过程中“有机可乘”。笔者从挖掘合同管理问题产生的根源出发，结合目前我国的具体实践工作，详细分析了政府采购的合同管理。[项目来源]金华市社联2007年度一般性课题。[作者简介]傅新忠（1981-），男，浙江磐安人，浙江师范大学党委、校长办公室行政秘书，研究实习员，研究方向：政府采购管理，高校教育管理。1：[e-mail]一、政府采购合同的涵义及法律特征（一）政府采购合同的涵义政府采购合同，是指政府采购人或由其委托的采购代理机构与供应商之间设立、变更、终止政府采购权利义务关系的协议，是政府采购履约和验收的依据[1]。政府采购中最基本的法律关系是通过政府采购合同来规定的，它规定了政府采购的主要当事人——采购人与供应商之间的基本权利和义务，也是处理政府采购人与供应商之间的具体交易以及可能出现纠纷的主要依据。政府采购合同必须符合政府采购的有关法律和政策，其内容要符合以下规定：1、符合合同法规定的合同订立内容；2、符合财政部门政府采购预算的要求；3、合同的主要条款符合招标（或采购）文件和投标（或报价）文件的要求；4、符合财政部门对政府采购合同的履行、验收及付款等提出的管理要求。（二）政府采购合同的法律特征1、政府采购合同属于一般民事合同，但又不完全等同于一般的民事合同。《政府采购法》第42条规定：政府采购合同适用合同法。政府采购合同成立后，在采购人和供应商之间就产生了相应的债权债务关系。对双方当事人都有约束力。由此可见，政府采购合同符合民事合同的基本要求，在外观形态上具有一般民事合同的特征：（1）合同的双方当事人处于平等地位，合同的双方在平等、自愿的基础上产生的民事法律行为；（2）合同是两方以上当事人的意见表示一致的民事法律行为；（3）合同是以设立、变更、终止债权债务关系为目的的民事法律行为。由于政府采购合同外观形态上具备民事合同的一般特征，所以我们将它归属于民事合同。但是，政府采购合同的特殊性，又使它有别于一般的民事合同。主要体现在政府采购合同在遵循合同法的一般原则的同时，还形成了与其行政相适应的法律原则，主要有分开性原则、竞争性原则和公共利益原则。公开性原则也称透明原则，要求政府采购的法律、采购程序和采购活动都必须向社会公开，以接受监督。以竞争的方式订立政府采购合同是政府采购的核心内容，竞争性原则是各国政府采购法律制度共同确认的重要原则。公共利益原则要求政府采购活动应服从社会公共利益，体现社会经济发展政策，符合国家利益。所以，从这里我们可以看出，2政府采购合同又有别于一般的民事合同。2、政府采购合同是当事人之间设立、变更、终止政府采购权利义务关系的协议。这种协议是采用书面形式确定下来，并经政府财政监督管理部门和有关部门备案的具有民事法律特征的契约。《政府采购法》第46条规定，政府采购合同自签订之日起七个工作日内，政府采购人应当将合同副本报同级政府采购监督管理部门和有关部门备案。二、当前实际工作中政府采购合同管理存在的主要问题政府采购合同管理是采购管理机关、监督机关和采购机构依据法律和行政法规，对采购合同的订立和履行进行的组织、指导协调和监督检查活动，是政府采购管理的重要组成部分。从实际工作看，主要存在以下几个方面的问题：（一）招标活动与合同管理割裂现象严重《政府采购法》规定，政府采购人与中标、成交供应商应当在中标、成交通知书发出之日起三十个工作日内，按照政府采购文件确定的事项签订政府采购合同，但目前在实际工作中却普遍存在着招标及合同文件制定与合同管理割裂现象。尤其是在工程类招标活动中，以合同管理工作为主要工作内容的监理机构和总监不参与工程招投标及合同文件制定的现象在全国普遍存在[2]，从而造成工程管理、控制、协调等工作被动。（二）对采购合同的严密性重视程度不够合同讲究咬文嚼字，但合同条款不完整，文字不严谨，用词不准确在目前的政府采购合同中缕见不鲜。甚至在合同的条款中，对违约责任的职责划分含糊不清[3]。有些合同只有从合同没有主合同，从而形成“无源之水”，实质上属于无效合同。（三）对采购合同的监管力度尚有欠缺当前，政府采购工作的监督基本上依赖于相应的监管部门，从实践上看，主要的监管部门一是纪委，二是采购管理办公室。但因众多原因，纪委的主要工作只是对政府采购的程序和操作过程进行监督，而至于采购结果公布后的跟踪监督却相对松懈。采购管理办公室虽然对采购的全过程负有管理、监督、引导、纠查等职责，但在实践中对采购结束后的其他环节也是爱莫能助，造成了监管上的空3洞。（四）出现变更和违约现象时有发生采购合同一经签订,合同双方就结成了一定的经济关系和法律上的效力,合同规定双方在合同实话过程中的经济责任、利益、权力和义务，双方必须严格遵守，严格履行，但从根本上说，双方的利益是不一致的，容易导致合同在实施过程的利益冲突，造成在项目实施和管理中双方行为的不一致、不协调和矛盾，进而出现合同变更和违约现象时有发生。（五）合同管理的手段落后,管理人员的法律意识不强合同管理人员必须是具有丰富法律知识和业务知识的专业人员。但目前我国大部分机关、事业单位和社会团体特别是基层单位的采购人员熟悉的是计划经济体制和紧缺经济时代的采购方式，对市场经济条件下形成的买方市场的采购方式所必须具备和掌握的招投标、合同、商业谈判、市场调查及商品、工程和服务等方面的有关知识和技能知之甚少[4]。由于缺乏大量通晓国际通行采购方式的采购管理干部和专业人员，采购活动中时常出现连一些基本问题都得不到及时处理的现象，采购质量无法得到有效保障。另外，由于政府采购人员认证制度在我国尚未建立起来，目前多数采购合同主要是采购部门牵头，财务、审计、监审部门共同参与，由采购人自行负责制的方式签订的，但这些人员由于缺乏专门的知识，尤其是法律意识不够，往往对合同条款理解不透，从而造成经济上的损失。此外，部分采购机构的合同管理混乱，合同无台帐，无专人管理，管理手段也极为落后，难以发挥其应有的作用[5]。三、政府采购合同管理问题产生的根源因素（一）历史认识误区长期以来，由于受传统思想的影响，人们往往将采购和供应工作看成是一种缺乏文化底蕴的简单的商品买卖活动，对政府采购的合同管理工作更是知之甚少。对合同和合同管理的关系缺乏认识，对合同管理的重要性认识不足，往往造成合同履行的中期和后期出现不少问题。最典型的现象就是合同管理与招投标管理脱节，把招投标工作和合同管理作为两个毫不相干的业务业务对待[6]。（二）法律体制根源4政府采购在我国已实施了近十一个年头，随着我国政府采购制度改革的逐步推进，各种规章制度也层出不穷，对采购合同管理阶段的规定自然也在其中，有些地方还专门出台了政府采购合同履约和验收的管理办法。政府合同管理产生问题的法律根源主要在于两个滞后：一是政府合同法律滞后，二是政府合同的法律意识滞后[7]。政府合同法律意识的滞后，最明显的表现就是没有认识到政府采购合同与合同法律的关系，订立和履行合同往往离开合同法律，想写什么写什么，想怎么签就怎么签，缺乏依法签订合同的意识。四、加强政府采购合同管理的对策和措施(一)建立并建全政府采购合同管理体系1、建立采购合同管理组织机构建立和健全采购合同的组织机构，是加强采购合同管理的组织保证。采购部门应成立专门的合同管理部门，统一组织本单位采购合同的管理工作[8]。主要包括：成立合同管理委员会，指定合同归口管理部门，配备专职或兼职合同管理人员。当然，落实采购合同管理组织也要根据采购部门的实际情况来进行，如果人力、财力允许，可以配备专职的合同管理人员；如果条件不允许，则可以由其他人员兼职合同管理。2、健全采购合同管理制度规范行为,制度先行。健全的采购合同管理制度应包括以下四个方面：（1）工作责任制度：具体规定采购合同管理任务的单位、部门和管理人员的工作范围、应负的责任及拥有的权限；（2）监督检查制度：具体规定采购合同从订立到履行过程监督检查的内容、程序和方法，包括合同的审查、审批及检查[9]；（3）统计考核制度：具体规定采购合同统计与考核的内容、时间和方法，包括统计报表、考核办法、定期或不定期的分析总结制度；（4）合同档案管理制度：具体规定采购合同档案的内容、归档时间和保存期限等。(二)着力提高政府采购合同管理人员素质提高政府采购合同管理人员素质，一方面要求采购管理人员刻苦钻研进行自学，另一方面，采购部门必须加强对采购管理人员素质的培养：一要抓好采购管理人员的在岗培训。采购部门要紧密结合工作实际，坚持不懈地抓好业务学习，5营造一个在干中学、在学中干的良好氛围，使采购管理人员具备与本职工作相称的专业知识和实际采购操作能力。二要积极组织参加不定期的有关政府采购工作的培训，及时全面的了解和掌握国内外采购合同管理工作的新技能、新方法、新法规、新政策和新思路，使采购管理工作紧跟国家政府采购工作的步伐。(三)努力抓好政府采购合同管理的四个环节合同管理必须是系统性、全过程和动态性的。系统性就是凡涉及合同条款内容的相关职能部门都要一起参与合同的管理。动态性就是要掌握合同履约全过程的情况变化，特别要注意履约过程中出现变化后针对合同进行的修改、变更、补充或中止和终止。具体地说，就是要把握好合同管理的四个环节：1、合同签约环节，要注重对合同的审核并及时报备在签订合同前，主要是检查监督合同签订前的市场调查、行情分析和采购决策等准备工作是否按法定程序进行。在合同签约时，主要是检查合同当事人主体的合格性、合同条款的完备性、违约责任的明确性及纠纷处理的合理性等。另外，在合同合同签订后，还要及时报同级财务和监管部门登记备案。2、合同履行环节，要及时监督并检查合同执行情况只有在合同履约过程中定期检查,才能及时发现问题,制订防范风险的对策,这就要求合同管理人员经常深入现场对合同履约和管理情况进行针对性的检查。履约检查还应体现“三大功能”：信息功能——清晰地反映合同履约中的状况及