我国行政法律制度

1改革开放30年来我国行政法制建设概要六十年来我国行政法制的发展大致经历了五个阶段。1.起步。建国初期到1956年12月，为行政法制建设起步阶段。新中国的成立和社会主义制度的建立，为中国走向法治奠定了基础，开辟了广阔前景。为了保证政府履行其社会组织管理职能，提高政府工作效率，保障公民的合法权益，国家开始制定和颁布了一批行政管理法律制度。据统计，从1949年10月到1956年12月，以《共同纲领》和1954年宪法为基础，国家共颁布了行政管理方面的法律、法规共829项，建立了行政监察制度和行政机关工作人员行政处分制度，奠定了我国行政法制建设的初步基础。2.停滞和倒退。从1957年“反右”扩大化至1976年“文化大革命”结束，为行政法制建设停滞和倒退阶段。1958年我国颁布行政法律法规147件，1960年即剧减为50件，1966年仅有8件。而1966年4月至1976年10月，仅有1975年1月的1件。（《关于修改中华人民共和国1954年宪法的报告》【1975年1月13日在中华人民共和国第四届全国人民代表大会第一次会议上报告，1月17日通过】---张春桥）可以说，我国在改革开放之前的数十年内基本上没有行政法的实践，更未形成和确立行政法的概念和观念。3.恢复和重建。从1978党的十一届三中全会至1989年，为行政法制建设恢复和重建阶段。党的十一届三中全会的召开，确立了2“发展社会主义民主，健全社会主义法制”的基本方针和基本任务，补充完善了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的社会主义法制建设的基本要求，从而实现了我国法制建设的历史转折。1982年宪法的颁布，为随后其他法律的出台提供了合法性基础,我国行政法制迅速走上了复兴重建之路，制定了大量的行政法律、法规和规章，并对行政机构进行了调整、充实和改革，极大地推动了行政法律制度的确立，有效地规范和制约了行政权的行使，保护了公民、法人和其他组织的合法权益。4.快速发展。从1989年至1996年，为我国行政法制建设快速发展阶段。这期间，我国颁布了大量规范行政机关和行政行为的法律、法规。1982年我国通过试行的《民事诉讼法》初步确立了“民告官”的制度，但其适用的条件严格，范围有限。公民能否起诉政府机关依赖于具体单行法律的规定，对行政行为没有一般的、普遍的诉权。实际上，当时法律允许起诉的行政案件均为经济行政案件，对于非经济性行政案件，如治安以及其他行政机关行使公权力对社会实施管理的行为，均不得起诉。1986年的《治安管理处罚条例》突破了行政案件仅限于经济行政事务的状态，将公民的诉权扩至治安行政案件，是促成行政诉讼普遍化、行政诉讼与民事诉讼完全分离以及制定一部独立的《行政诉讼法》的重要因素。1989年制定并与1990年施行的《行政诉讼法》是我国行政法演进过程中最为重要的里程碑。它的直接意义是建立了普遍、独立的行政诉讼制度，深远的意义是使行政法的性质和作用发生了转折性的变化。在此之前，3虽然已经产生和确立了政府也应当按照“法律面前人人平等的原则”遵守法律的一般理念和原则，但基本上没有令国家行政机关守法的机制以及需要行政机关遵守的具体法律规则，其后果是行政法主要针对行政管理相对人。行政诉讼制度的普遍确立从根本上改变了行政法单向约束行政管理相对人的状况，强化了“民告官”机制，不仅使政府守法从理论变成现实，更为重要的是拉动了以行政机关为对象、以约束行政行为为目标的行政法规则的快速发展。在这一阶段，行政法发展的主要成果是：首先，政府守法或依法行政原则在宪法上得到确立。宪法第5条第3款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，都必须予以追究。”与此相适应，宪法还规定了人民对政府享有批评、建议、申诉的权利，以及国家的侵权损害赔偿责任。当然，宪法并没有明确规定政府守法或依法行政原则，这个原则是包含在更广泛的社会主义法制原则之中的。其次，1982年试行的《民事诉讼法》为行政诉讼实践奠定了具体的法律基础。该法第3条第2款规定：“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。”自1982～1989年《行政诉讼法》通过之前，我国已有130多个法律、法规规定了法院对行政案件的审判权限。在这个阶段，行政诉讼寓于民事诉讼之中，并且法院尚无对行政案件的普遍管辖权。4再次，行政诉讼逐步与民事诉讼相分离。1982年以后，法院由经济审判庭依照民事诉讼程序审理经济行政案件，但在理论上已开始研究并强调行政案件的特殊性。1986年的《治安管理处罚条例》是我国行政诉讼制度发展史上的一个重要分水岭，认为治安行政案件不同于经济行政案件，不能依照民事诉讼程序审理的观点占了上风。为此，最高法院通过司法解释为审理此类案件规定了特别程序，并指导各级法院普遍设立专事审理行政案件的行政审判庭。我国行政审判的基本架构实际上在这个时候就已经确立了。还有，全面构建了政府法制工作体系。县以上各级政府及其工作部门普遍设立了专门从事政府法制工作的机构或专门人员，为依法行政提供了有效的组织保障和制度保障。1990年为了配合《行政诉讼法》的实施，国务院制定了《行政复议条例》，并适时上升为《行政复议法》，规定了公民、法人或其他社会组织不仅可以对法定范围内的具体行政行为申请复议，而且可以对规章以下的行政规范性文件一并提出复议申请，使我国的行政复议制度更趋完善，更好地保护了行政相对人的合法权益。1993年制定《国家公务员暂行条例》，推行现代公务员制度；1994年制定《国家赔偿法》，使行政救济法律制度落到实处；1996年《行政处罚法》的出台，该法首次明确规定了行政机关在做出行政处罚决定前负有将处罚的事实、理由和依据告知当事人的义务，而当事人对告知的内容有申辩和反驳的权利，行政机关不履行告知义务或拒绝听取当事人的陈述和申辩，行政行为不能成立。《行政处罚法》还在我国法律制度中第一次引入了西5方国家盛行的听证制度，对以后有关行政的立法产生了广泛的影响，使我国行政法治建设进入了一个全新的发展时期。5.不断完善。从1997年至今，我国行政法制建设不断完善阶段。1997年党的十五大将“依法治国，建设社会主义法治国家”确立为党领导人民治理国家的基本方略，并将“法制国家”表述为“法治国家”，并在1999年九届人大二次会议通过的宪法修正案中加以确定。从静态的“法制”到动态的“法治”的转变，虽然只是一字之差，但它反映了一种执政理念的变化。“法制”强调要有法律制度，而“法治”则是相对于“人治”而言的，它强调的是国家不仅要加强法律制度的建设，而且还必须依照法律来治国理政，它直接促进了与其相应的依法行政理念的转变，我国的行政法制建设步入了向新模式转换和健康发展不断完善的时期。这一时期，我国行政法治建设全面推进，行政立法速度和立法质量明显提高，依法行政的精神在现实中得到进一步体现。2000年《立法法》的颁布实施，对规范行政立法、提高行政立法质量、促进依法行政具有十分重大的意义；2003年《行政许可法》的颁布实施，使政府行政许可行为进一步规范，为行政程序法制建设奠定了基础；2006年《公务员法》的颁布实施，将公务员的权利、义务和责任置于法治的框架之内，改变了以前行政基础性法律主要从“事”的层面对社会进行规范，而转向从“人”的层面对公务员进行规范和管理，从源头上规范了行政权力的来源。与这一系列带有现代意义的行政法律的出台相适应，国务院开始把依法行政作为一项事关全局的重要工作来抓，在政府部门大力推进6依法行政。1999年，国务院发布《全面推进依法行政决定》；2004年，国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，明确将依法行政的目标界定为建设“法治政府”；2008年，国务院发布《关于加强市县政府依法行政的决定》，将依法行政的要求推进到市县一级政府。市县级政府在我国政权体系中具有十分重要的地位，处在政府工作的第一线，是国家法律法规和政策的重要执行者。实际工作中，直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由市县政府作出，各种社会矛盾和纠纷大多数发生在基层并需要市县政府处理和化解。市县政府能否切实做到依法行政，很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治政府建设的整体进程。随着经济社会的快速发展，人民群众民主法治意识不断增强，维护自身合法权益的要求日益强烈，对市县政府工作提出了新的更高要求。因此，国务院专门就加强市县政府依法行政问题作出部署和安排，将依法行政的战略表述进一步具体化，并对依法行政的原则要求、具体内容、重点环节等做出了具体部署和明确要求。我国行政法在全面建设小康社会的新形势下，面临的主要问题是：①在行政程序法治建设上，如何将具体领域如行政法规规章制定、行政处罚、行政许可等，取得的完善和发展相关行政程序的成果，推广适用于全部或大多数行政领域？②如何进一步推动行政程序的公开、透明和民主参与？③行政复议制度主要因为行政复议机构缺乏相对独立性以及复议程序行政色彩太重而未能发挥应有的作用。7如何改革行政复议制度，使其切实发挥定纷止争，减轻行政诉讼负担的作用？中国是否应当发展在法院监督之下的独立的行政裁判机构？④如何进一步扩大法院司法审查的范围，以保障公民切实享有向法院起诉行政机关或其他行政主体的诉权？如何进一步推进行政司法改革，以切实保障行政司法的公正和效率？⑤如何进一步完善政府责任的追究和落实机制，使公民、组织因违法、不当行政行为受到的损害或损失切实得到补救？⑥如何制定一部适合中国国情、具有中国特色同时又能与世界接轨的《行政程序法》？在以上诸问题中，最为重要的是制定《行政程序法》。在我国加入WTO和签署国际人权两公约，改革开放继续扩大和深入的大背景下，制定这样的一部法律不仅是可能的，而且是现实的迫切需要。这将是未来数年内我国行政法制建设和行政法学研究的一条主线。目前，《行政程序法》的研究试拟工作已经展开，并取得相当成果。可以说，这部法律的制定，将是建构具有中国特色现代行政法体系的“最后一击”，一俟完成，我国行政法将进入一个基本成熟的、全新的发展时期。党的十五大提出的依法治国的基本方略，已由第九届全国人大第二次会议写入宪法：“中华人民共和国实行依法治国，建立社会主义法治国家。”依法行政是依法治国最重要的组成部分，“在很大程度上对依法治国基本方略的实行具有决定性意义。”8宪法规定，中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。国家行政机关由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。宪法又规定，行政机关是权力机关的执行机关。权力机关的意志主要是通过制定法律表达出来的，因此，从根本上说，行政机关是执法机关。依法行政，是对行政机关提出的要求，要求行政机关行使行政权力，必须有法律授权，权力来源于人民，来源于法律，并依据法律。严格依照法律规定办事，法律是行政机关据以活动的根据，也是人们对这种活动进行评判和监督的标准。改革开放以来，我国加强了行政法制建设，从总体上看，是按照依法治国、依法行政的要求展开的。依法行政，首先要为行政执法提供完善的行政法律制度，授权明确，制度民主、公正，便于操作，符合市场经济要求。其次是要政府依据法律的授权和规定，严格执法。行政机关行使行政权力，执行法律，主要有两种方式，一是制定规范，又称抽象行政行为，即国务院根据宪法、法律，制定行政法规，国务院部委根据法律、行政法规，制定规章，地方政府还要根据法律、行政法规和地方性法规，制定规章。二是依法作出具体行政行为。这两者都要按照党的十五大的要求：“一切政府机关必须依法行政，切实保障公民权利。”规定行政法律制度的，统称为行政法。从性质上说，行政法是关于行政权的法，是关于行政权的授予、行政权的行使和运作以及对行政权的授予、运作和行使进行监督的法律规范的总和。9这里所说的法律规范的总和，是指行政法是由众多法律规范组成的。这与民法、刑法一般都有法典不同。因此，行政法就有一个调整范围的问题。行政法大致由三部分组成：第一部分，关于行政权的授予和组织行政机关的法律。大致由行政组织法、行政编制法和公务员法等法律组成。第二部分，关于行政权的行使和运