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1公共财政如何促进社会公平正义——美国解决地区和收入分配差距的经验与启示【摘要】公平正义是是落实科学发展观和构建和谐社会的必然要求，本文论述了美国公共财政指导思想的理论演进，介绍了美国综合运用财政措施解决地区和收入分配差距、促进社会公平正义的经验和做法，对国内地区和收入分配差异的现象和原因进行了剖析，并结合中国国情和广东省情提出了建议。【关键词】公共财政地区和收入分配差距公平正义中美比较公共财政(PublicFinance)一般理解为国家（政府）集中一部分社会资源，用于为市场提供公共物品和服务，满足社会公共需要的分配活动或经济行为。这种为满足社会公共需要而构建的政府收支活动模式或财政运行机制模式，被称为“公共财政”1。公共财政在国民经济中占有重要地位，它对依法促进公平分配，调控宏观经济，合理配置市场资源，做好国有资产管理，起着不可代替的作用。从其基本内涵看，公共财政的存在就是为了解决“市场失灵”的问题，其立身之本就在于其公共性。市场经济条件下，市场在资源配置中起基础性作用，但由于市场机制本身存在的自然垄断、信息不充分、外部效应等先天不足，必然会产生经济波动、地区差异、分配不公等缺陷，需要而且必须发挥政府作用，综合利用经济、法律、行政等多种手段进行调控，最大限度的实现发展为了人民，发展依靠人民，发展成果由人民共享。改革开放三十年来，我国公共财政体制进一步完善，财政实力显著增长，支持各项事业发展更加有力。但在经济保持举世瞩目高速增长，进入“战略机遇期”的同时，收入差距加大、城乡发展失衡等问题也开始显现，形成了“矛盾凸显期”。发挥公共财政的调节机制和杠杆作用，让人民共享发展成果，促进社会公平正义，既是贯彻科学发展观的必然要求，也是构建和谐社会的紧迫任务。2008年全国“两会”期间，温家宝总理回答中外记者提问时指出，“在接下来这5年，要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”今年初，中共中央政治局就世界主要国家财税体制和深化我国财税体制改革进行第十八次集体1王曙光、周丽俭、李维新主编：《公共财政学》，经济科学出版社，20082学习，胡锦涛总书记主持学习时指出，要立足我国国情，借鉴国外有益经验，坚定不移深化财税体制改革，积极发挥财政政策促进经济社会发展的调控作用，更加注重改善民生、保持社会和谐稳定，更好为改革发展稳定大局服务。他山之石，可以攻玉。美国曾经也是一个地区经济发展和收入分配差距不平衡的国家。从18世纪建国一直到20世纪三十年代，美国的制造工业主要集中在东北部的“新英格兰地区”，这里的十三个州是最早的殖民地，具有先发优势和区位优势，而西南部和山地诸州则是明显落后的农业区；在收入分配差距方面，美国内战以后经济迅速增长，但同时也出现了一个生活在贫困边缘的无产阶级。1890年，美国私人财富估计有600亿美元，其中54.8%为1%的家庭拥有，同时50%的家庭几乎没有任何财富2。德国学者桑巴特1906年曾这样评论美国，“可以无可争议地说，世界上任何地方的贫富差距都没有美国那么大。3”新移民、黑人在财富急剧增长的过程中却逐渐被边缘化。为了使美国从一个地区经济发展和收入分配极不均衡的国家变成一个经济活动遍布全国，人们能较平等地享受幸福的国家，实现美国联邦宪法中“使我们自己和后代得享自由的幸福”这一主张，从20世纪二三十年代的“进步时代”至今，美国政府综合运用包括财政、税收在内的措施，加大对美国中西部地区的开发，缩小各阶层收入分配的差异，缓和了社会矛盾，也为美国保持持久繁荣和成为世界强国奠定了坚实的基础。卡尔·波兰尼在《大转型》一书中这样评述其成就，“作为一种经济体制，市场机制应该镶嵌进社会制度中去，而社会应镶嵌进自然中去。”我国经济学家茅于轼在其《在美国体会和谐社会》的短文中也生动了描述了他在美国的所见所闻。尽管今日的美国仍会受到这样那样的诟病，本身也的确存在种种不足，但显然，作为后发的中国，学习和借鉴他国的经验，吸收其长处，洋为中用，仍然有许多值得我们总结和思考的内容。一、美国公共财政指导思想的理论演进美国是联邦制国家，政府的层级大体上是联邦政府、州政府、县政府、市政府（镇村已没有严格意义上的政府职能），州以下才是地方政府。2000年，美国有3043个县，大县人口超千万，小县不足100人，每个辖区都分别选举官员并有各自的税收和劳务。美国联邦政府的主要收入是各种所得税，包括个人所得2埃里德·方纳：《美国自由的故事》，商务印书馆，20033桑巴特，W：《为什么美国没有社会主义》，中国社会科学文献出版社，20033税、公司所得税和社会保险（工薪）税，州政府的收入包括联邦补贴、销售税、个人和公司所得税以及其他税费等，地方政府的收入包括联邦补贴和州政府的补贴、财产税、所得税、销售税和其他税费收入，广义的政府收入还包括特许使用费和政府债务等。从其支出情况看，美国的州和地方政府的财政职能主要有三项：一是维护经济稳定。主要是指政府通过运用财政政策和货币政策来维持就业、物价稳定和经济增长的职能。二是促进收入分配。在绝大多数情况下是把富人的资源再分配给穷人。三是实现社会消费的效能配置。各级政府的目标是维持市场竞争和直接提供那些私人不能有效提供的那些商品和劳务。美国的公共财政体制的形成有其政治、法律、历史和文化背景，从其理论演进来看，总的趋势是是从对政府收支行为本身的关注，逐渐地更加关注财政措施在调节经济、解决民生、维护稳定等方面。60年前，绝大多数财政学家还是古典主义的信徒，他们相信政府的作用只应该是“守夜人”，因此财政学的研究集中在政府收支行为的本身，而较少考虑财政行为的溢出效应；罗斯福新政和凯恩斯主义的盛行，使人们认识到政府干预经济的必要性，开始研究政府的收支政策对经济的影响；进入20世纪八十年代，公共选择理论等新学派兴起，财政对于私人领域的影响受到越来越广泛的关注，开始回归纳税的本原意义，只有当纳税人预期到他们从政府那里享受到的公共利益大于他们通过税收转移给政府的资源价值时，才会同意纳税，财政的“公共性”进一步凸显。（一）古典主义时期的财政思想亚当·斯密是西方古典经济学家的代表，在人类历史上第一次界定了市场经济条件下政府财政职能的理论内涵，并重点探讨了政府财政收入问题。亚当·斯密在1776年出版的《国富论》一书中以《论君主或国家的收入》为题专门讨论国家财政职能问题，标志着财政学从经济学中分化出来成为一个独立的研究领域。亚当·斯密提出“廉价政府”构想，认为政府职能范围应当尽量减少，仅仅充当“守夜者”而已。国家有三项基本职能：设立公共行政机构，保护社会安全，免受外来敌人侵犯；维持社会秩序，保护社会成员免受其他社会成员侵犯，实现社会公正；从事某些私人担心亏损而不愿意承担的公共工程，设立并维护公共设施。亚当·斯密主张限制国家职能，淡化政府的经济职能，强调市场机制的效率优势，认为经济活动主要靠“看不见的手”自动调节。市场经济条件下的政府应4遵循确实、便利、节约三项原则，确定国民缴纳赋税额度。赋税一旦确立，不得随意变更，应尽量给予纳税者最大的便利，同时，政府应平衡财政，采取节约措施争取有所结余，用于弥补发生战争等突发性事件造成的亏空，避免发行公债4。亚当·斯密作为西方经济学的鼻祖，美国早期的财政也深深打上了古典主义的烙印。联邦政府与州政府各自职能泾渭分明，联邦收入主要提供国防、外交等事务开支，州和地方政府自己收税，自己提供必要的公共产品，政府职能比较有限。（二）20世纪初期的的财政思想19世纪末，财政学逐渐形成独立和较为完整的学科体系，西方财政学家沿着公共需求的路径重点研究国家资源的供应和运用，国家需要以及满足这些需要的手段。巴斯塔布尔认为国家作为社会组织多种形式之一，反映的是个人的集中性或社会性需要的存在，国家支出主要用于满足这些需要。这就将个人需要、公共需要、政府财政职能统一起来了。霍布森原来是自由主义经济学者，原本主张国家不应干预私人经济，转而认为国家财政应以增加社会公共福利为目标，应考虑财政收支对社会公共福利的影响。庇古论述了政府在收入再分配方面的独立职能。庇古认为，任何一个社会都存在着某种形式的政府，无论是中央的还是地方的政府当局，都有其职责与责任。政府责任必然关系到支出和税收。从政府责任出发，庇古提出最优税收制度是超额负担最小或没有负担的税制。任何引起纳税人行为改变或决策改变的政府税收都会产生超额负担，也必然会给生产者或消费者带来损失5。从这一时期开始，可以明显的看到财政对于公共福利的作用越来越为理论界所关注，医疗、养老、失业救济开始进入公共财政的视野。这一时期美国在“一战”之后出现了经济高速增长和快速的工业化，但随之而来的是贫富两极分化、乡村二元格局的问题，促使公共行政开始思考和履行在公共福利和社会问题上的职责。（三）凯恩斯主义时期的财政思想1929-1933席卷整个西方世界的经济危机，促使西方财政学进行反思和重建。美国罗斯福总统“新政”吸纳了英国经济学家凯恩斯的思想，大力开展各项公共4亚当·斯密著，郭大力、王亚南译：《国富论》，上海三联出版社，20025庇古著，金镝译：《福利经济学》，华夏出版社，20075工程，采取措施缓解社会矛盾，率先走出了危机的阴影。凯恩斯认为财政不仅包括传统的税收、支出、公债、预算，还应包括国家干预经济，尤其是财政政策对总体经济活动（如失业率、通货膨胀、经济增长等）水平的影响6。凯恩斯结合资源配置、收入分配、经济稳定，把政府财政政策提高到相当高的地位，也极大的拓展了财政的功能。凯恩斯在其《就业、利息与货币通论》论述了政府稳定宏观经济、克服市场经济局限性的功能，超越了古典主义对财政功能的论断，也奠定了其在西方经济学中的地位。凯恩斯主义主张国家对经济生活的干预，尽管时不时会受到以自由主义、个人主义至上的经济学家的挑战，但其思想和罗斯福的“新政”一道，从理论和实践上证明了包括财政手段在内的国家干预，不仅有可能而且有必要对“市场缺陷”进行补充。“新政”期间，美国在全国特别是中西部欠发达地区大规模开展公共工程建设，对失业工人实施紧急救济，根据纳税能力征税，分级征收公司所得税和过分利得税等，为美国西部提供基础建设，调节了贫富阶层的收入分配，缓解了社会矛盾，罗斯福第一个任期终了的1936年，全美国民收入增长了50%——与此同时，“二战”的战争策源地正在欧洲和亚洲形成。（四）20世纪八十年代以来的财政思想20世纪八十年代以来的西方财政学家十分关注重构政府资源配置功能，把焦点放在政府资源配置效率的分析上。以布坎南为代表的公共选择学派对政府效率进行研究，科斯运用交易成本概念重构政府资源配置功能，斯蒂格利茨和阿特金森从效率与公平两个角度研究公共产品的最优供应问题。当代西方学者在建构政府财政模型时特别重视效率与公平的结合，试图寻找两者的最佳均衡，在其制度设计中加入了政治过程、政治家的行为、投票规则、选民心理及真实偏好等内容，其目的就是使财政更好地服务于纳税人。阿特金森和斯蒂格利茨还分析了政府经济活动的主要后果及其与社会目标的关系。斯蒂格利茨指出政府财政问题不再是纯理论问题，而是一个实验问题。“在少数情况下，经济学家也进行社会实验。例如，他们对不同的人群施加不同的税率，或者不同的福利待遇。他们试图以不同的方式向穷人提供住房和教育。”斯蒂格利茨的财政思想可以概括为：（1）政府应在经济管理中发挥积极作用。市场是经济的核心，但市场代替不了政府。市场与政府间的均衡点应视不同国家6凯恩斯著，魏埙译：《就业、利息与货币通论》陕西人民出版社，20046的政府能力、市场机构的发展状况及其它相关条件而定。在市场机制不够完善的发展中国家，如果政府完全退出经济领域，必然出现制度真空和极度分配不公，由此造成的社会混乱将并损伤发展的基础。（2）发展应该包括更广泛的目标。发展的核心目标是社会的转型，发展的最终成果应体现为全体人民生活状况的改变，而不仅仅是人均水平的提高。所以，应将教育、卫生、公平分配、机构能力、制度创新和环境保护等都纳入发展的目标范围7。美国另一位经济学家萨缪尔森也认为公共财政分配政策起着资本主义制度安全阀的作用，成为“社会安全网