第四章 风景名胜区与旅游景点规划

中国旅游规划学第四章风景名胜区与旅游景点规划-76-第四章风景名胜区与旅游景点规划风景名胜区是具有观赏、文化或科学价值，自然景物、人文景物比较集中，环境优美，具有一定规模和范围，可供人们游览、休息或进行科学、文化活动的区域。风景名胜区的自然旅游资源是独特的、不可替代的景观名胜资源，是通过几亿年大自然鬼斧神工所形成的自然遗产，是世代不断增值的宝贵财富。第一节风景名胜区旅游总体规划一、我国风景名胜区现状风景名胜区是以风景名胜为观光游览景物的区域，是我国千年人文历史锤炼的结晶，自古以来作为帝王将相和骚人墨客的休闲览胜之所。风景名胜区自古就有，作为一个经济产业进行运作始于近代。我国从上个世纪80年代起，以评定风景名胜区为标志，将风景名胜区纳入了现代旅游产业范畴。我国的风景名胜区，按景物的观赏、文化、科学价值和环境质量、规模大小、游览条件等，划分为国家级、省级、市县级三级。国家重点风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出风景名胜资源调查评价报告，报国务院审定公布；省级风景名胜区，由市、县人民政府提出风景名胜资源调查评价报告，报省、自治区、直辖市人民政府审定公布，并报城乡建设环境保护部备案；市、县级风景名胜区，由市、县主管部门组织有关部门提出风景名胜资源调查评价报告，报市、县人民政府审定公布，并报省级主管部门备案。我国从1982年开始评定风景名胜区，截至2004年2月，经政府审定命名的风景名胜区有677个，其中，国家级风景名胜区177个，省级风景名胜区452个，市县级风景名胜区48个，总面积占国土面积的1％以上。国家级风景名胜区是中国风景名胜区的代表，国务院分别于1982年、1988年、1994年、2002年、2004年和2005年先后公布了六批国家级风景名胜区，共187处。2006年启动5A级旅游景区评定试点，2007年5月，国家旅游局正式命名66家风景名胜区为首批国家5A级景区，体现了中国旅游业的核心竞争力。在国家级风景名胜区中，由联合国教科文组织列入《世界遗产名录》的中国国家重点风景名胜区已达16处，其中，包括泰山、黄山、峨眉山—乐山、武夷山、庐山、武陵源、九寨沟、黄龙、青城山—都江堰、三江并流等闻名世界的风景名胜。风景名胜区，也称风景区，海外的国家公园相当于国家级风景区。在我国，中国旅游规划学第四章风景名胜区与旅游景点规划-77-风景名胜区还按用地规模可分为小型风景名胜区(20km2以下)、中型风景名胜区(21-100km2)、大型风景名胜区(101-500km2)、特大型风景名胜区(500km2以上)。风景名胜区、旅游酒店和旅行社被视为旅游业的三大支柱，风景名胜区又是三大支柱的基础。风景名胜区的评定，特别是国家级风景名胜区的评定，为地方旅游业奠定了基础。地方的旅游产业就围绕国家级风景名胜区布局，成为一个地方旅游业发展的核心和推动力量，带动地方旅游业的发展，推动了中国旅游业的全面进步。一个风景名胜区，特别是国家级风景名胜区，往往会形成一个产业。没有风景名胜区，特别是没有国家级风景名胜区，中国的旅游业是不可想象的。二、规划基本原则为了加强对风景名胜区的管理，更好地保护、利用和开发风景名胜资源，不论哪一级的风景名胜区都需编制风景名胜区规划。风景名胜区规划要依据国家标准《风景名胜区规划规范》（GB50298-1999）进行。风景名胜区规划，在所属人民政府领导下，由主管部门会同有关部门组织编制。国家重点风景名胜区规划由风景名胜区所在地的县级以上地方人民政府组织编制。省、自治区、直辖市内跨行政区的国家重点风景名胜区规划，由共同的上一级人民政府组织编制；跨省、自治区、直辖市的国家重点风景名胜区规划，由建设部组织有关省、自治区、直辖市编制。位于经国务院批准的城市规划区内的国家重点风景名胜区，风景名胜区总体规划应当纳入城市规划。风景名胜区规划，也称风景区规划，是保护培育、开发利用和经营管理风景区，发挥多种功能作用的统筹部署和具体安排。为了确保风景名胜区的可持续发展，一般应遵循以下基本原则。（一）保护优先原则风景名胜区是自然和历史留给我们的宝贵和不可再生的遗产，风景名胜区的价值首先是原真性，只有在确保风景名胜资源的真实性和完整性不被破坏的基础上，才能实现风景名胜区的多种功能。因此，保护优先是风景名胜区规划的基本出发点。（二）综合协调原则风景名胜区规划管理的基本目标是在资源充分有效保护前提下的合理利用。虽然保护是风景名胜区工作的核心，但是并不意味着要将保护与利用割裂开来。中国旅游规划学第四章风景名胜区与旅游景点规划-78-我国风景名胜区的特殊性之一，就是风景区包涵有许多社会经济问题，只有将各种发展需求统筹考虑，依据资源的重要性、敏感性和适宜性，综合安排，协调发展，才能从根本上解决保护与利用的矛盾，达到资源的永续利用。（三）突出自然原则充分发挥风景资源的自然特征和文化内涵，维护景观的地方特色，强调回归自然，防止人工化、城市化、商业化倾向。（四）环境承载力原则承载力原则意味着任何资源的使用都是有极限的，风景名胜资源的利用也不例外。当使用强度超过某一阈值或临界值时，资源环境将失去其持续利用的可能。风景名胜区开发利用必须限制在其允许的环境承载力（或称环境容量）之内，以保证风景名胜区的可持续发展。（五）分区管理原则根据风景资源价值与分布，划分功能区，严格实行“山上游，山下住”、“区内游，区外住”、“区内景，区外商”的管理原则，在保证风景资源不被破坏的前提下，促进地方经济发展。（六）统一规划，分期发展原则风景名胜区保护和建设是一个长期的过程，一些遭到破坏的风景名胜区还需要有一个很长的自然恢复阶段。风景名胜区规划要从战略发展的高度，高起点、高标准、严要求，妥善处理近期建设与远景目标的矛盾，从最终目的出发，统一规划，分步实施。风景名胜区规划是关于切实保护、合理开发和科学管理风景名胜资源的综合布置，经过批准的规划是风景名胜区保护、建设和管理工作的依据。三、规划基本内容风景区规划分为总体规划和详细规划，大型而又复杂的风景区，可以增编分区规划和景点规划。一些重点建设地段，也可以增编控制性详细规划或修建性详细规划。风景名胜区规划是一个专项规划，需要与国土规划、区域规划、土地利用总体规划、城市规划及其他相关规划相衔接。各级风景名胜区规划应当包括下列内容：1、确定风景名胜区性质；中国旅游规划学第四章风景名胜区与旅游景点规划-79-2、划定风景名胜区范围及其外围保护地带；3、划分旅游功能区；4、制定风景名胜区发展战略；5、确定游览接待容量和游览活动的组织管理措施；6、统筹安排公用、旅游服务及其他设施；7、确定保护和开发利用风景名胜资源的措施；8、估算投资和效益；9、其他需要规划的事项。编制规划应当广泛征求有关部门、专家和人民群众的意见，进行多方案的比较和论证。风景名胜区规划经主管部门审查后，报审定该风景名胜区的人民政府审批，并报上级主管部门备案。第二节国家重点风景名胜区总体规划国家重点风景名胜区规划分总体规划和详细规划。国家重点风景名胜区总体规划和详细规划应当由具备甲级规划编制资质的单位编制。一、编制要求国家重点风景名胜区总体规划应当确定风景名胜区性质、范围、总体布局和公用服务设施配套，划定严格保护地区和控制建设地区，提出保护利用原则和规划实施措施。风景名胜区总体规划的主要任务是，研究确定风景名胜区的性质、范围和规划原则，妥善处理资源保护与开发利用的关系，统筹安排各项基础设施，合理配置为旅游服务的接待和安全设施，指导风景名胜区合理发展和科学管理。风景名胜区总体规划的报批文件应包括规划文本、规划说明书、规划图纸、基础资料汇编四个部分。风景名胜区总体规划编制完成后，省、自治区、直辖市人民政府主管部门应当会同有关部门并邀请专家进行评审，提出评审意见，为进一步修改完善规划提供依据。风景名胜区总体规划经主管部门审查后，报审定该风景名胜区的人民政府审批。经批准的风景名胜区总体规划，任何单位和个人不得擅自改变。对风景名胜区性质、范围、布局等重大内容进行调整或者修改，应当报原审批机关审查同意。调整或者修改后的规划应当报原审批机关批准后实施。中国旅游规划学第四章风景名胜区与旅游景点规划-80-二、规划基本内容风景名胜区总体规划是风景名胜区全面性的规划，与一般的风景名胜区规划的内容有所不同，要求全面而具体，基本内容包括：1．根据地形特征、行政区划和保护要求，划定风景名胜区规划范围，包括外围保护地带。2．确定风景名胜区规划性质、发展目标、规模容量。3．根据风景名胜区功能分区，确定土地利用规划。4．确定风景名胜资源保护规划，明确保护措施与要求。5．确定风景名胜区天然植被抚育和绿化规划。6．确定风景名胜区旅游服务设施规划。7．确定风景名胜区基础工程规划，包括道路交通、供水、排水、电力、电信、环保、环卫、能源、防灾等设施的发展要求与保障措施。8．确定风景名胜区内居民社会调控规划、经济发展引导规划。9．制定分期发展规划。10．对风景名胜区的规划管理提出措施建议。三、规划纲要编制国家重点风景名胜区总体规划前应当先编制规划纲要。规划纲要的任务是确定总体规划的目标、框架和主要内容。风景名胜区规划纲要的任务是研究总体规划的重大原则问题，结合当地的国土规划、区域规划、土地利用总体规划、城市规划及其他相关规划，根据风景区的自然、历史、现状情况，确定发展战略布置。风景名胜区纲要的主要内容包括：1、风景名胜资源调查与评价。明确风景资源价值等级，保存状况以及风景名胜区主要存在问题。2、SWOT分析。分析论证风景名胜区发展优势与不足条件，确定发展战略。3、拟定风景名胜区发展目标和战略。发展目标包括资源保护目标、旅游经济目标和社会发展目标。4、确定风景名胜区性质、范围（包括外围保护地带）、总体布局以及资源保护、利用的原则措施。风景名胜区总体规划的任务是根据风景名胜区规划纲要，综合研究和确定风中国旅游规划学第四章风景名胜区与旅游景点规划-81-景名胜区的性质、范围、规模、容量、功能结构、风景资源保护措施，优化风景名胜区用地布局，合理配置各项基础设施，引导风景名胜区健康、持续发展风景名胜区总体规划纲要编制完成后，省、自治区、直辖市建设（规划）行政主管部门应当组织专家组，按本规定的审查重点对规划纲要进行现场调查和复核，提出审查意见。编制单位应根据审查意见，对总体规划纲要进行修改完善。四、规划文本规划文本是实施风景名胜区总规的行动指南和规范，应以法规条文方式书写,直接表述风景名胜区总规的规划结论，对风景名胜资源的保护应当做出强制性规定，对资源的合理利用应当做出引导和控制性规定。规划文本条文内容应明确简练，利于执行，体现规划内容的指导性、强制性和可操作性。规划文本一般应包括以下的内容：（一）总则总则应包括规划编制目的、依据、指导思想与原则、规划期限以及涉及本规划的其他相关规定。规划分期一般为十五至二十年。近期规划期限一般为五年。（二）风景名胜区范围与性质确定风景名胜区的范围，应当保持自然景物、人文景物的完整性和地域分布的连续性，有利于资源和生态的保护和利用，兼顾与行政区划的协调，并应明确详细的四至界限，利于设立界标。确定风景区规划范围及其外围保护地带，应依据景源特征及其生态环境的完整性；历史文化与社会的连续性；地域单元的相对独立性；保护、利用、管理的必要性与可行性。划定风景区范围的界限必须有明确的地形标志物为依托，既能在地形图上标出，又能在现场立桩标界；地形图上的标界范围，应是风景区面积的计量依据；规划阶段的所有面积计量，均应以同精度的地形图的投影面积为准。风景区的性质，必须依据风景区的典型景观特征、游览欣赏特点、资源类型、区位因素，以及发展对策与功能选择来确定。风景区的性质应明确表述风景特征、主要功能、风景区级别等三方面内容，定性用词应突出重点、准确精炼。（三）风景资源评价风景资源，也称“景源”、“景观资源”、“风景名胜资源”、“风景旅游资源”，中国旅游规划学第四章风景名胜区与旅游景点规划-82-指能引起审美与欣赏活动，可以作为风景游览对象和风景开发利用的事物与因素的总称。风景资源是构成风景环境的基本要素，是风景区产