我国土地征收纠纷解决机制存在的问题及其完善

我国土地征收纠纷解决机制存在的问题及其完善应松年王静(国家行政学院法学部，北京10050)【摘要】文章对我国土地征收的情况以及土地征收纠纷的特点进行概括，并从立法和实践全面分析了土地征收纠纷产生的主要原因，提出完善我国土地纠纷解决机制的针对性建议。包括：非公益性用地由农民出让土地使用权，政府只能在“公共利益”需要情况下征收土地；建立与被征地农民和被拆迁居民平等协商的机制，保障被征地农民的知情权、参与权和申诉权；完善征地补偿制度，推行补偿标准听证；建立和健全农村社会保障机制，采取多项措施解决农民生活和生存问题；建立公平、公正、可行的征地纠纷裁决制度；完善诉讼等救济途径等。【关键词】土地征收；纠纷；行政法一、我国土地征收纠纷概况土地征收①是行政主体出于公共利益的考虑通过法定程序征收公民、法人或其他组织的土地使其合法权益遭受到特别损害，而由国家承担补偿责任的法律制度，是各国合理利用土地资源、保护耕地、平衡宏观经济调控等重要制度。1982年国务院颁布的《国家建设征收土地条例》、1986年通过的《中华人民共和国土地管理法》、1999年起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》构筑了目前我国土地征收制度。2004年3月14日，宪法修正案第10条第三款明确规定，国家为了公共利益需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。2004年8月28日《中华人民共和国土地管理法》相应做出修改。2007年10月1日开始实施的《物权法》第四十二条也明确规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”改革开放后，建设热，征收热，特别是近年来，过度征收、违法征收甚至野蛮暴力征收的现象屡见不鲜，由于土地征收而产生的纠纷数量之多、规模之大、复杂程度之高都不得不引起重视，近年来土地征收纠纷呈现以下两个突出特点：第一，土地征收纠纷成为目前所有社会纠纷中的热点，也是农民维权活动的焦点。从2003年，中国人均GDP第一次超过了1000美元，开始进入快速城市化阶段。城郊集体土地成为土地征收纠纷的重灾区，并继而向农村推进。违法征地、暴力征地使得征地纠纷成为目前社会纠纷中极其突出和亟待解决的热点问题。农村土地纠纷已取代税费争议而成为目前农民维权抗争活动的焦点。②第二，土地征收纠纷矛盾复杂，恶化和升级倾向比较突出。值得注意的是土地征用引发的冲突方式发生较以往一般农村纠纷发生了变化。在农民的税费争议中，上访、宣传和阻收是最主要的抗争方式，而农民的土地纠纷，冲突程度变得相对激烈。由于土地是农民的生存保障并涉及巨额经济利益，因此，每一事件均具有重大的社会和政治影响，较以往一般农村纠纷，土地征收引发的纠纷冲突程度变得相对激烈，更具有对抗性和持久性。二、土地征收纠纷产生的原因（一）地方政府垄断土地供应市场，征收土地并非出于公共利益，违法征地现象严重。我国宪法、土地管理法和物权法等都规定，国家征收土地是出于公共利益的需要。但是，在土地管理法中又规定，建设用地只能为国有土地，因此任何集体土地要进行开发建设必须先转化为国有土地。这就出现巨大的制度漏洞，如果供应土地是出于任何目的都可以，那么地方政府就会利用各种手段规避甚至公然违反法律规定，征收土地的目的就无法限定在公共利益上。事实上地方政府绝大多数土地征收都属于商业开发，而非公共利益。而且，目前政府垄断一级土地市场，土地供应方不能从提供土地使用权获取土地增值，土地的增值被政府和开发商所分享，加之目前绝大部分的土地都是以协议方式出让，土地的价格也并没有得到真实的体现，这刺激了政府储备大量土地备而不用，大量征地引发大量纠纷也就不足为奇了。（二）地方政府追求政绩、好大喜功、盲目招商引资和地方财政制度弊病促使“征地忙”。虽然近年来提倡可持续性发展，GDP不能作为衡量地方经济发展和政府工作的标准，但是由于尚未有更科学合理的衡量标准，而由招商引资所带动当年GDP增长的效果最为明显，建造宽马路、大广场、开发区的外部政绩工程成为地方政府相互攀比的指标。过去地方政府财政收入的主要来源是农民的税费。2001年后，随税费改革推行，农民负担开始逐步减轻，并使矛盾趋向缓和。但长期依靠税费收入的地方财政更加陷入困境，做任何事情都不如征地收益高、来钱快，土地成为地方财政收入的重要来源。（三）集体所有土地的主体虚位，权利保护不到位，农民自身维权能力弱。我国法律规定土地集体所有是由乡镇农民集体所有、村农民集体所有和村内农民集体经济组织三种所有形式，根据我国《土地管理法》和《村民委员会组织法》的规定，集体所有制土地的征收应当属于集体经济组织的重大事项，需要召开村民委员会。但实践中并没有任何组织代表集体土地的利益，也不召开村委会，不经过村民的同意；加上农民自身文化素质有限，法律意识差，组织化程度不高，即便诉讼、申诉，对程序不了解，只关注实体权益，维权的能力非常弱。（四）征地程序设置不合理，透明性和公正性不足，农民在征地程序中的平等协商权、知情权没有得到保护。《物权法》第四十三条规定“不得违反法律规定的权限和程序征收集体所有的土地。”我国《土地管理法》第48条规定，“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”但是实践中，征地程序形同虚设，比如公告是在征地补偿方案确定之后才发出，已经进入到实质征地的阶段，农民才被一纸告知。有些地方，仅有的公告这一点要求也做不到或者故意不做，往往贴在偏僻的地方或者只张贴很短的时间，在补偿标准的说明里只有依据的法律法规等的名称，没有计算标准和具体规定等等，根本谈不上告知和听取意见。整个土地征收过程往往成了暗箱操作，被征地农民既无从知情，更无法参与，社会舆论也无从监督。《土地管理法实施条例》第46条规定，要先签订补偿协议然后才能实施征收。集体经济组织及其成员可以作为谈判筹码的就是手中的土地，如果先交地再签补偿协议则无法保证其合法利益。因此如果征地机关违反了先签补偿协议后征收的程序，被征地农民当然可以采取救济措施。但《土地管理法实施条例》第二十五条又规定：“征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的事实”，这个规定使“先签补偿协议后征收”的顺序可以颠倒过来，“实质上取消了相对人凭借手中的土地作为谈判筹码以取得合理补偿的权利，使土地征收行政管理相对人的救济措施失去效力”。③2004年国土资源部发布《国土资源听证规定》第三条和第十二条、第十九条和第二十条规定，拟定拟征地项目的补偿标准和安置方案，主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利，如果当事人要求举行听证，主管部门应当组织听证，并且该规定对听证的程序作了较为详细的规定。截至目前实践中的落实情况并不是很好，期待能在此规定的基础上继续细化和完善土地征用听证制度，并且积极推动其落实。（五）征收补偿安置制度不合理，有限的补偿不能依法发放。国土资源部资料表明:2002年群众反映的征地纠纷、违法占地问题占信访接待部门受理总量的73%，其中40%的上访诉说的是征地纠纷问题，这里面又有87%反映的是征地补偿安置问题。④现行征地补偿制度的基本考虑是“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿”，⑤以安置的农民保持原有生活水平为标准，补偿标准是以年产值为基数，并不考虑土地的区位等市场因素。根据土地管理法的有关规定，我国土地征收补偿制度中分为:土地补偿、青苗补偿、地上附着物补偿(包括宅基地上的农民住宅的补偿)、被征地人员的安置补助四类补偿项目。由于我国农业正从传统农业向现代化农业过渡，种植结构多元化和种植方法科技含量的提高使得土地年产值有很大的不确定性，从而造成了征地补偿安置费的差异性和不确定性。⑥目前采取一次性货币补偿的居多，在目前的物价水平下，补偿款只够农民维持两到三年的基本消费，根本无法解决大多数失地农民的生活出路问题，加之部分农民缺乏长远打算，往往坐吃山空，在短短时期内把有限的安置费消费完，相当一部分人甚至沦落到生活难以为继。⑦而有限的补偿款在发放阶段也是问题重重：（1）拖欠情况严重，政府不能准时、及时、完全的发放到农民手中。⑧我国在征收土地时，许多地方在实际操作中采取法定标准的最低限，有的甚至低于法定标准；（2）政府和村集体截流补偿款现象突出，在新增建设用的土地有偿使用费中的30％上缴中央财政，70％留给地方政府；在地方征地收入分配中，政府可得到60％－70％，村一级集体组织得到25％－30％，农民只得到5％－10％；⑨（3）按照土地管理法规定，土地补偿款、青苗补偿、地上附着物和补偿安置款三类补偿款应当分开发放，但是具体操作时，未按照规定分开发放，也引起被征地农民的不满；（4）补偿款的分配方案涉及被征地农民的根本利益，分配方案不公平也引发纠纷；（5）个别省份的征地拆迁政策不稳定，政策调整频度大，随着征地补偿标准逐步提高，农民感到越早征收越吃亏；（6）部分征地项目时间上要求比较紧，因此在征收上随意开口，提高极少数阻挠征地工作的农户的补偿标准，造成更大的矛盾，出现了配合拆迁工作吃亏，拖延拆迁时间反而占便宜的情况。2005年以来，“以租代征”愈演愈烈，而这一现象直接与我国土地征收补偿制度不合理存在直接关系。国土资源部土地执法百日行动中清理出来的土地违规违法案件，其中很大部分就是“以租代征”，国土部已下发最后通牒要求各地清查出的土地违规违法案件，应在2007年12月25日前处理完毕。正因土地价值不断升高，农民的土地一旦被征，征地补偿有限，而将集体所有土地租赁收取租金，获取收益更多，造成以租代征现象频繁。国家土地督察北京局一项问卷调查发现，73％的农民愿意或比较愿意以“以租代征”的形式出租土地。国土资源部有关负责人说，“以租代征”在全国蔓延并演变成焦点话题，其深层次经济动因不容忽视。根本解决这一问题，需要对征地补偿机制予以完善。（六）征地裁决机制不健全。关于征地裁决制度仅在《土地管理法实施条例》第二十五条有极其简单的规定，即“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决”。（1）裁决的申请时效、具体程序、裁决的期限等等都没有进一步的规定，而且由于裁决机关就是征地批准机关，中立性和公正性大打折扣，实践中裁决制度仅在个别地方建立，很多地方的裁决制度并没有真正发挥作用；（2）该条例第四十五条规定，征收基本农田；本农田以外的耕地超过三十五公顷的；其他土地超过七十公顷的，由国务院批准。但是国务院作为批准机关并不会成为裁决机关，如果是国务院批准的征地案件，当事人无法进入裁决程序，救济的途径就此中断；（3）该实施条例还规定，征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施，这意味着即便进入裁决，也只是对补偿和安置提出争议，征收的合法性和合理性是不可以提出异议的。被征地的老百姓往往还在寻找裁决机关，土地征收方案就已经被执行；(4)实施条例的这一规定在实践中被理解为裁决前置的情况居多，被征地人对补偿有异议，先要经过裁决程序才能提起行政诉讼，而裁决没有期限，当事人寻找救济的过程便无限期被拖延下去。2006年6月国土资源部发布《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》，从实践看，尚没有如预期能对全国土地征用补偿安置争议协调裁决机制产生充分影响，不从制度上保障裁决机制的公正性，也就无法有效发挥裁决机制的作用。（七）纠纷解决机制不畅通，行政复议、行政诉讼、信访等救济途径没有发挥作用。作为解决行政争议的重要制度，行政复议、行政诉讼和信访在征地纠纷中没有发挥应该发挥的作用，造成大量征地纠纷演变为持续不断的上访和群体性上访，一部分失地农民在状告无门的情况下，甚至以生命的代价对抗征地的不公平。信访制度仅仅是向有关部门转达情况，并无权直接处理信访问题，在解决如此复杂、矛盾尖锐的征地纠纷中束手无策。行政复议的中立性、公正性不够，也难以应对大量的征地纠纷。法院限于司法权威不够，与地方政府的千丝万缕的关系，