外国地方政府债务管理的比较与启示

1外国地方政府债务管理的比较与启示一、地方政府举债权比较世界上大多数国家（包括发达国家和发展中国家）的地方政府拥有合法的举债权但这种举债权通常又受到各种各样的限制在不同国家地方政府举债权受到的限制方式和内容不尽相同在地方政府内部不同级次地方政府的举债权有时也受到不同的限制而对于转轨国家来说除俄罗斯等少数国家外大多数转轨国家的地方政府被禁止举债（一）对举债权的限制方式Ｔｅｒ－ＭｉｎａｓｓｉａｎａｎｄＣｒａｉｇ（１９９７）通过对比将地方政府举债权的限制方式分为市场型、合作型、制度型以及行政型四种类型其中市场型是指地方政府举债不受上级政府的任何制约而只是受制于金融市场的规则合作型是指通过中央政府和地方政府之间的协商达到控制地方政府债务风险的目的制度型是建立在各种规章制度上的对地方政府举债行为的一种控制方法比如制定地方政2府偿债比率的上限规定或者对地方政府举债的种类和目的规定某些限制等行政型是指中央政府采用行政手段对地方政府举债行为进行直接控制例如中央政府规定地方政府每年的借款额或者要求地方政府的举债必须得到中央政府的授权或审批等等根据Ｔｅｒ－ＭｉｎａｓｓｉａｎａｎｄＣｒａｉｇ（１９９７）的研究首先美国等２０个工业国都允许地方政府举借内债除日本外其他国家都允许地方政府举借外债对地方政府举借内债的限制方式中行政型最多（有７个国家）市场型和制度型各５个；对举借外债的限制方式中行政型也最多（有６个）其次１３个发展中国家（除泰国外）均授予地方政府举借内债的权力对举借内债的限制则大多采取合作型和行政型（各有６个国家）；对举借外债的限制主要是采取行政型（有９个）最后在２０个转轨国家中只有５个国家允许地方政府举债其中４个国家采取行政手段控制地方政府举债（二）对举债权的限制手段１．年度举债计划日本、澳大利亚、墨西哥等国每年制定地方政府举债计划地方政府将根据此计划进行举债3２．举债程序限制即举债前必须经过一定的程序比如特许或审批程序、登记程序、投票表决程序、授权程序等有的实行中央政府审批（如韩国、土耳其、玻利维亚、巴西、委内瑞拉等）有的实行政府部门审批（如爱尔兰、希腊、卢森堡和西班牙等）有的实行地方权力机关审批（如加拿大、瑞士、印尼、墨西哥、美国等）在匈牙利短期借款由当地市长批准实施而为基础设施、投资项目而筹集的长期借款需要地方议会批准在美国一般责任债券发行前必须经过投票表决程序而州和地方政府的授权和代理机构在发行债券前必须由政府授权３．举债形式限制日本、韩国、俄罗斯、墨西哥等国不允许地方政府举借外债在许多发展中国家由中央政府向地方政府直接或间接提供长期贷款往往是被允许的主要借款形式而发达国家的地方政府的举债形式则通常以发行债券和银行贷款为主４．举债范围限制大多数国家将地方政府举债的范围限制在为地方资本性支出筹资而禁止用于弥补地方经常性赤字加拿大、美国、德国和瑞士等国还允许地方政府借债用于消除财政年度内的财政收支流的季节性波动4５．举债规模与期限限制举债规模的限制主要采取由上级政府确定每年的举债总规模或制定固定的上限即所谓的“金边规则”“金边规则”通常以债务收支和债务余额的相对指标来确定阿根廷、巴西、意大利等国通过债务承受能力上限来限制地方政府举债规模其偿债承受能力具体化为“偿债支出／地方政府收入”和“偿债支出／地方当前储蓄”两项指标在许多国家地方政府的举债期限都被限制在债务投资项目的受益期之内６．其他限制比如在巴西、加拿大、德国、荷兰、美国、澳大利亚、英国、瑞典相关法律规定地方议会必须通过平衡的地方预算比如哥伦比亚地方政府举债权的大小取决于其债务指标的具体情况又如在对债权人的限制方面俄罗斯的地方自有银行不得为地方政府提供借款日本地方公债发行前要确定债权人另外南非、墨西哥等国都制定了中央政府不对地方借款提供担保的“无救助”条款二、地方政府债务担保权及管理比较5１．地方政府对自身债务的担保大部分国家的地方政府债务是以自身信用作担保的无限责任债务但美国州与地方政府发行的收入债券是一种有限责任债券２．中央政府对地方政府债务的担保它往往会通过国家对地方政府曾经实施的无偿救助行为得到强化这种担保所带来的道德风险成为巴西、墨西哥等国面临的主要债务问题这些国家已经开始有意识地建立一种可信的承诺来消除这种担保的不良影响３．地方政府对下级政府债务的担保只有极少数国家要求在下级地方政府举债时必须由上级政府提供担保４．地方政府对非政府债务的担保大多数国家对此没有明确的限定实践中地方政府往往对中小企业、房主、学生、出口商、国有企业、银行、公营事业等作为债务人在市场活动中签订的债务合约提供担保值得介绍的是美国许多州都制定了融资担保法规对政府担保的使用进行了明确的规定政府通常可以对废物处理6设施、地下储备设施、地下石油开采等提供担保但法规往往对作为担保方的政府设立了检测条件（通常是可供选择的多项测验）只有每年都通过检测的地方政府才能实施担保行为同时还建立了严格的担保资格和用于履行担保义务的政府基金的定期登记（通过制定担保证明书等形式载明担保事项、担保金额、担保期限、担保责任范围等）和审查制度除捷克共和国等极少数国家外①绝大多数国家缺乏对地方政府担保的成本测算制度也未将其纳入预算管理因此“在地方政府借债受到禁止或控制的国家地方政府更愿意提供担保这些担保越来越成为政府或有负债的一个主要来源”（马骏２０００）三、地方政府对下级政府债务管理比较在联邦制国家邦或州政府及其权力机关拥有较大的债务管理自主权可以自行决定对本州范围内政府债务的具体管理办法包括债务立法权、举债计划制定权、举债限额制定7权、举债批准权、债务信息披露和会计原则等债务日常管理办法的制定权并承担本级政府债务偿还责任和对下级政府债务的监督和援助责任在单一制国家中央政府往往集中了对地方各级政府债务管理的主要权限包括审批权、监督权等委内瑞拉的市政府和地方政府在未获得联邦当局授权的情况下不得贷款在金融系统薄弱的国家地方政府往往不能直接进入信贷市场为了解决地方政府融资问题中央政府或是直接或是通过金融中介向它们提供长期贷款并成为地方贷款的主要来源这种情况下对地方政府借款的批准和管理权力都集中于中央政府身上地方政府债务,管理模式,权责划分-飞诺网FENO.CN四、地方政府债务危机管理比较通常地方政府要对自身的债务负责但当地方政府最终无法偿还自身债务面临偿债危机时目前各国存在以下三种主要的处置方式第一建立一套地方政府因债务严重违约而申请破产和清算的程序法院有权宣告地方政府破产这是对地方政府的债权人合法权益的最后一道司法保护美国、法国等国家采取这种方式8第二明确宣布放弃中央政府对地方政府的救助制度如南非和墨西哥等国家由于历史原因以及缺乏必要的危机处理机制此承诺的可信度仍有待检验第三上级政府承担救助的法律责任但这些责任实施的条件和程序都通过法律得到明确界定近年来一些发展中国家和转轨国家（如匈牙利、阿根廷、哥伦比亚和南非等）采纳了这种方式五、地方政府债务管理机构比较在大多数国家财政和预算部门是最主要的地方政府债务管理职能部门某些国家的财政部门需要与其他的职能部门如金融管理部门、国内事务综合管理部门和计划管理部门相互协商共同管理地方政府债务值得注意的是金融监管部门往往也在地方政府债务管理中承担重要职责在那些地方证券市场比较发达的国家比如美国、加拿大等全国和地方的金融9监管部门往往被赋予监管地方证券市场、监督地方政府借款行为的重要职责而在那些地方证券市场不发达地方政府以银行债务融资为主的国家金融监管部门也往往承担着重要职责比如在日本集财政预算、税收、货币与外汇管理于一身的财务部（原大藏省）参与中央政府对地方借款计划的制定在印尼中央政府设立的用于向各地方贷款的地区发展基金由金融机构总理事正式运作阿根廷的中央银行负责监督地方政府债务对财政体制的影响巴西国家金融管理委员会授权中央银行以监管者身份控制商业银行对地方政府的贷款所有向参议院提出的借款申请均首先必须提交给中央银行审查一些国家设立了全国性的政府债务管理专门机构负责对国家债务（包括中央政府债务和地方政府债务）的监督、管理和内部协调并作为地方政府债务管理的职能部门如澳大利亚的借款委员会对中央政府借款和各级地方政府借款进行协调管理法国在经济和财政部的国库司设立了“债务管理中心”负责对各级政府的资产和负债情况进行日常监督和管理确保各级政府债务能够及时偿还并履行对欧盟承担的义务该中心设立在执行监督公共收支和具有协商制定货币政策职能的国库司也有利于国家制定综合的政府债务管理政策和财政风险防范措施促进财政政策与货币政策的相互配合10六、地方政府债务管理权责划分形式比较首先绝大多数国家都以宪法或专门法律法规的形式明确界定地方政府债务管理权责及其划分方式有的还对相关管理权责执行的程序和步骤进行了具体规定其次大多数国家的地方政府债务管理模式都在一定时期内保持相对稳定但各国在经济与社会变迁的不同阶段地方政府债务管理模式大都经历了一个演变的历史过程比如美国联邦政府对市政债券市场的监管职能自二战尤其是１９７０年之后得到了扩展和加强澳大利亚对地方政府债务的管理先后经历了自由竞争阶段、严格管制阶段、放松管制阶段、总量控制阶段和市场运作阶段印尼政府对地方政府债务管理目前正在经历一次较大的变革巴西在经历了１９９８年债务危机后明显加强了对地方借贷的监督和控制墨西哥地方政府债务管理也正在经历一次基础性变革即由行政性控制转向更多地依赖市场约束的方式11七、总结与启示尽管世界上不同国家的地方政府债务管理模式千差万别但这些制度的制定都遵循着某些相同的规律（一）地方政府债务管理分权程度取决于一国资本市场与金融机构的完善程度、地方政府的财政管理能力等因素所谓地方政府债务管理分权程度指的是债务管理权责在中央与地方以及政府与市场之间的分权程度它是一国地方政府债务管理模式的基本特征之一实践证明各级政府间良好的财政关系加上有效的管制措施使地方政府债务管理分权是可行的而有效的管制措施的制定离不开对影响分权的各种经济因素的深入分析在分权程度的众多影响因素中资本市场和金融机构的完善程度以及地方政府的财政管理能力是主要的决定性因素12Ｌａｎｅ（１９９３）在分析了对地方政府债务主要实行市场约束的少数几个发达国家的情况后认为只有满足以下条件该市场约束机制才能成为一种有效的地方政府债务管理方式第一自由和开放的市场；第二信息充分的市场即市场充分了解地方政府的财政信息（包括其经常性预算和偿债能力等方面）；第三不存在地方政府获得中央政府或上级政府或金融机构救助的预期；第四地方政府能够对资本市场信号做出灵敏反应以避免违约或被排除出信贷市场这需要建立政治程序上有效的财务责任制以及较高的地方财政自给能力Ｌａｎｅ认为目前这些条件在多数发达国家都很难实现而广大的发展中国家和转轨国家就更不可能具备因此对世界上的多数国家来说实行有选择的分权并联合使用市场约束机制、政府直接的行政控制手段以及相关规则制度的限制来监督和约束地方政府债务成为现实的选择否则在不具备上述严格条件的情况下过早、过度放权都会导致严重后果巴西、阿根廷、俄罗斯的经历提供了这方面的教训而另一方面印尼、墨西哥、日本等国家也在酝酿或实施减少中央政府的直接行政干预权限更多依赖市场约束或地方自治为目标的管理方式变革尽管这些国家债务管理分权的背景和速度都不尽相同而且目前尚无法确定这些变革的效果但从其改革方案的设计来看资本价格机制、金融机构监管、政治会计责任机制和地方财政能力等因素的重建都被作为核心内容而受到重视13（二）地方政府债务管理的具体制度取决于各国的政治、财政、历史甚至文化传统等国情政治体制一般指一个国家政权的组织结构和管理体制不同政体意味着不同的国家政权结构（立法权、执法权、司法权）、不同的政府组织机构设置和不同的行政机构内部职能分工在地方政府债务管理方面中央与地方立法、行政和司法以及政府部门内部的权责划分制度必然受到上述政治体制的制约财政体制是地方政府债务管理权责划分的主要影响因素之一从系统的角度看债务管理权责的划分与其他财政权责的划分是一个有机的整体债务管理权责划分的调整甚至改革必须辅之以其他财权的相