预算绩效管理理论与实务

预算绩效管理理论和实务财政部财政科学研究所研究员孔志锋Tel:[e-mail]福建省财政厅绩效预算专题讲座2020年2月25日2020/2/252提纲前言、几个案例一、绩效预算的基本理念二、财政支出绩效评价体系的基本理念三、财政支出绩效评价体系的基本框架四、开展绩效预算的技术路线五、如何开展绩效管理六、如何开展预算绩效管理2020/2/253下面几个案例，是财政工作中常见的。对这些案例的不同解读，可以看到绩效预算对传统预算巨大的差异。前言：几个案例2020/2/254案例1：西藏人应活几岁？全国西藏那曲A县人均寿命73674340人均医疗费40060010001000+500欠款表：西藏A县医疗费支出比较据我们测算，A县要人均寿命与医疗费的需求关系如下图请问：A县人应活几岁？人均寿命28303840436773人均医疗费400600100015003000450060002020/2/255案例2：义务教育的钱够了吗？在江苏某市调研时，我们发现，该市的义务教育经费增长90%，全国为20%，全省为30%深入调研取得的数据：本地义务教育学生没有增加；外地民工的学龄儿童入学人员大幅度增加，相当于当地中小学生的50%，但仍有3000名民工子弟没有入学。当地超生率高，有超生儿童0.5万没有入学。当地文盲率高，有1.2万人小学以下水平。2020/2/256案例2：义务教育的钱够了吗？该市新增的义务教育支出中：主要解决了部分民工子女的需要。但超生子女、文盲等均没有考虑。请问：你如何评价该市的义务教育支出？2020/2/257案例3：莱阳梨能代表绿色农业吗？在我主持的绿色农业科学研究与示范绩效评价中，我们发现：子课题中的莱阳梨的绿色农业技术研究取得了较好的成果，单项绩效评价分可以达到95分。但最终，我们仍打了很低的分值。2020/2/258中国农业生产力布局粮油类果菜类畜禽类水产类特产类东北农区内蒙及长城沿线农区黄淮农区黄土高原农区长江中下游农区西南农区华南农区甘新农区青藏农区海洋水产区2020/2/259案例3：莱阳梨能代表绿色农业吗？莱阳梨研究的投入：200/3500=5.7%莱阳梨在中国农业生产力布局中的地位：黄淮农区果菜类占农业的比重：1/40黄淮农区果菜类中莱阳梨的比重：1/10莱阳梨在中国水果业中的典型意义：1/20莱阳梨在中国绿色农业中的份额1/800莱阳梨研究投入对中国绿色农业的贡献率：7.15/万2020/2/2510三个案例的启示在传统意义上：公共产品的均等化，实际上是财政供给能力的均等化。按此理解，A县要削减医疗支出600元，A县人只能活28岁。财政支出只满足政府管理范围内公共需求。按此理解，文盲、外来人员、超生人员，都难以享受义务教育。财政支出效益，只讲求某一项支出的合规性，因此，莱阳梨可能成为研究绩效最好的项目。2020/2/2511三个案例的启示但在绩效预算的理念下：公共产品均等化，是公共需求满足程度的均等化。按此理解，A县要加大医疗支出5000元，使其活到73岁。财政支出必须满足全社会的公共需求。按此理解，江苏必须增加义务教育投入，解决文盲、外来人员、超生人员的需要。财政支出必须讲整体效益，而不能只讲单项效益。因此，莱阳梨项目的研究内容必须调整。2020/2/2512三个案例的启示用传统的理念和绩效的理念，这三个案例会产生三种完全不同的答案，同时也会产生三种完全不同的财政政策，并对社会经济的发展产生完全不同的影响。由此，我们认为：传统的财政可称为“官本位”的财政，而绩效预算下的财政，则是“民本位”的财政。在官本位下，西藏人只能活28岁，只有在民本位下，才能提高西藏人的人均寿命！2020/2/2513三个案例的启示这就是绩效预算对传统财政管理体制、行政管理体制的冲击和革命！2020/2/2514一、绩效预算的基本理念（一）绩效预算既是一场对财政的革命，更是一场对政府的革命（二）绩效预算对现行体系的冲击2020/2/2515（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2516一、绩效预算的基本理念1、绩效预算的基本概念2、绩效预算的基本特点3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2517一、绩效预算的基本理念1、绩效预算的基本概念绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来衡量其在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。——美国总统预算办公室（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2518一、绩效预算的基本理念1、绩效预算的基本概念绩效预算这一概念形成后，实际上最终形成了“四位一体的”基本体系：绩效预算绩效评价绩效管理绩效审计（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2519一、绩效预算的基本理念1、绩效预算的基本概念绩效管理贯穿于整个财政管理之中，使财政内部管理制度发生革命。绩效评价把政府的工作目标从定性转为定量，在推进政府改革的同时，提高财政资金的绩效。绩效预算是综合反映政府、财政、市场绩效管理的工具。绩效审计是对财政资金运行的全过程，进行外部、内部监督的手段（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2520一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之一：以结果为导向传统预算以经费使用的原因为依据，编制预算。绩效预算以经费使用的结果为依据，编制预算。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2521一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之一：以结果为导向传统的正向思维，体现了一种官本位的理念。而绩效预算体现的逆向思维，真正体现了民本位的理念，是执政为民的基本要求。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2522一、绩效预算的基本理念（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命NPR原则我们将通过以下内容，创造一个把人民放在第一位的政府：削减不必要的开支服务精神授权与联邦雇员帮助社团解决问题追求卓越这样，我们就可以：确立一个明确的目标多引导，少干预权力下放，职责分明以激励机制代替各种规章制度建立以成果为导向的预算引入竞争机制寻找市场的解决办法，而不是行政办法用顾客满意度来衡量成效我们承诺：对改革进行长期投入---美国1993年绩效预算法案2020/2/2523一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之二:是以效率、效益为优。传统预算，以公平为优，兼顾效率。其缺点是因效率低，而影响公平。绩效预算以效率为优，兼顾公平。其优点是可以通过效率，提高公平程度。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2524一、绩效预算的基本理念09年二会提案：向全国人民发1000元钱10、11年香港、澳门、蒙古：向全国人民发钱公平性很高，但没有效率，因此，不予支持。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2525一、绩效预算的基本理念义务教育法：向所有学生免费读书公平性很高，同样没有效率，却给予了支持这就是传统预算思维：官本位（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2526一、绩效预算的基本理念（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命义务教育对象的选择居民收入水平标准收入水平2020/2/2527一、绩效预算的基本理念在传统预算下：1亿学生免费读书，人均教育经费1000元。在绩效预算下低于标准收入水平的家庭儿童免费读书，0.5亿学生可以享受人均2000元的教育经费最后的效果，绩效预算要大大好于传统预算（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2528一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之三：激励和约束相结合传统预算强调预算刚性，即约束机制。而绩效预算强调实现政府目标的多元化渠道，因而更注意激励机制。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2529一、绩效预算的基本理念公共交通方案优选传统预算绩效预算目标改善城市交通状况指标改善城市交通状况城内车速，车祸率解决途径部门预算-国库拨款-交通部门方案优选--财政拨款-绩效评价预算依据部门三定方案部门职能激励机制交通部门的自主权约束机制预算约束预算约束，权力约束，行政约束，公众约束（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2530一、绩效预算的基本理念公共交通方案优选传统预算：北京绩效预算：成都目标改善城市交通状况投资额1000亿元100亿元解决途径修路、修地铁债务回购、交通规划、城乡一体化效果城市拥堵依旧畅通率明显提高，农民进城激励机制大交委下交通资金统筹管理约束机制预算约束预算约束，权力约束，行政约束，公众约束（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2531一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之四：当年预算与中长期预算相结合传统预算，建立在收付实现制基础上，当年收支平衡，政府资金年度化，一般不考虑前后年度的因素。绩效预算，建立在权责发生制基础上，政府资金是一个连续的资金链，必须充分考虑政府的长期目标。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2532一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之四：当年预算与中长期预算相结合中国政府成功的典型案例：二弹一星。财政部门的年度预算，支撑着国防部门的可持续发展计划。美国政府成功的典型案例：苏联解体。政府部门的可持续预算，支持着国防、安全等多个部门的可持续发展计划。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2533一、绩效预算的基本理念传统预算程序一般预算程序当年预算--决算次年预算--决算第三年预算—决算项目预算程序当年预算---决算次年预算—决算（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2534一、绩效预算的基本理念绩效预算程序一般预算程序当年预算--决算-绩效评价次年预算--决算—绩效评价项目预算程序项目总预算---当年度拨款----绩效评价次年拨款----绩效评价（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2535一、绩效预算的基本理念2、绩效预算的基本特点之五：决策民主化、科学化传统预算，以财政部门、政府的财务部门为主进行编制，是一种专业化的预算。绩效预算，以政府部门、人民公共需求和专家队伍为主进行编制，是一种民主化、科学化的预算。（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2536一、绩效预算的基本理念传统预算参与者：部门、财政、政府、人大、社会监督绩效预算参与者：专家组、部门、财政、政府、人大、民众、社会监督（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2537一、绩效预算的基本理念3、绩效预算与基数法预算、零基预算的比较——基数法预算：基数（职能、机构、编制）加增长率——零基预算：要素（职能、机构、编制）加财政供应能力——绩效预算：绩（履行职能结果）与效（履行职能的效率）（一）绩效预算既是一场对财政的革命，也是一场对政府的革命2020/2/2538（二）绩效预算对现行体系的冲击2020/2/2539一、绩效预算的基本理念1、从管人转向管事，绩效预算的理念更贴近市场经济的要求，将对我国的政府组织制度、人事管理制度产生冲击。（二）绩效预算对现行体系的冲击2020/2/2540一、绩效预算的基本理念传统预算模式职能----人员----经费绩效预算模式公共产品---公共产品成本----预算（二）绩效预算对现行体系的冲击2020/2/254