中国住房保障制度

1中国住房保障制度讲义一、中国住房制度发展历史评析住房保障的历史就是不断调整解决普通居民基本住房问题的历史。任何改革，均涉及根本利益的调整，特别是政府与保障对象之间利益的调整。如果不涉及，那就不叫改革。（一）1949年——1998年。我国对城镇居民实行普遍性的住房实物分配制度，住房是一种福利，是一种待遇。在这个阶段，住房制度领域只存在“国”和“家”两个主体，不存在“单位”和“个人”。目前仍在承租状态的公有住房，其租赁权基本相当于所有权，可以视为可继承的财产。（住房价格适应了居民的住房支付能力，但制度本身不可持续）（二）1998年——2003年。以经济适用住房为城镇普通居民的住房供应主渠道。国发【1998】23号文件：从1998年下半年开始停止住房实物分配；建立以经济适用住房为主的多层次的住房供应体系；停止住房实物分配后，房价收入比在4倍以上的地区，可以向无房和住房不达标职工发放住房补贴；继续推进现有公有住房改革；全面推行和不断完善住房公积金制度。（普通职工能够买得起，但买不到）（三）2003年至今。以普通商品住房为城镇普通居民的住房供应主渠道。国发【2003】18号文件：逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；经济适用住房为具有保障性质的政策性商品住房，只面向低收入家庭供应。建住房【2006】196号文件：一律禁止所有的党政机关、企事业单位搞集资建房。（职工能够买得到，但买不起）2（四）2007年至今。国家建立以公共租赁住房为核心的住房保障体系，加大住房保障力度。但住房保障对象仅仅限制在占城镇居民10%左右的最低收入家庭，广大的住房困难的普通工薪阶层、普通居民难以享受到国家住房保障政策。（住房保障对象严重缺失）二、住房供应权垄断的形成几个具体文件的颁布，形成了住房供应的垄断，偏离了住房保障的科学理念，导致了普通居民难以解决基本住房问题：（一）住房公积金制度的变化。以1999年《住房公积金管理条例》颁布为标志，取消了住房公积金发放政策性住房建设贷款，不再支持政策性住房建设。（二）以2001年《城镇房屋拆迁管理条例》的修改为标志，剔除了房屋拆迁过程中的住房保障成分。（三）国发［2003］18号文件：住房供应主品种为普通商品住房，只有开发商才可以供应商品；经济适用住房为具有保障性质的政策性商品住房，只面向低收入家庭供应（原因一是供应量太少，二是同地段普通商品住房与经济适用住房价格差别不大）。（四）建住房［2006］196号文件：一律禁止所有的党政机关、企事业单位搞集资合作建房。三、住房保障基本原理（一）国发【1998】23号文件：房价收入比4倍是合理的住房负担水平。由此生长出中国住房保障制度体系。3住房消费资金的三种来源：1、工资中的住房消费含量12.5%；4/32=12.5%、住房补贴；家庭合理负担=（）住房补贴=（住房价格-家庭合理负担）÷23、住房公积金的单位资助部分12%和个人缴存部分12%。（二）住房保障科学理念。1、住房保障对象应为全部居民，包括城镇居民、农村居民。但住房保障的方式应当不同。最基本的保障方式：保障居民自建住房的权利，例如农村居民，他们从来不会抱怨自己的住房条件差，买不起房，是一种基本权利保障前提下完全市场化的住房制度。不同收入水平的城镇居民应当实行不同的保障方式：对高收入者，政府要保证他们可以买得到想买的住房（政策性住房除外）；对广大的普通收入群体，应当保证他们买得到适合其支付能力的住房以解决基本居住问题；对最低收入家庭，政府应当提供租金水平适合其支付能力的廉租住房。2、作为生活必须品的商品，市场化的科学含义。（1）居民有权利选择自己生产或者到市场上购买此种商品。居民根据自己的需要进行选择，看哪种方式获得商品的价格最低。（2）为保障居民选择以购买方式获得此种生活必须品时负担得起，市场供应的此种生活必需品，其价格必须是多层次的。由此判断，对于普通居民的住房问题，我国并没有按照市场化的要求来设计制度。43、住房保障对象的支付能力是确定住房商品价格（或租金水平）的主要参照物。国发【1998】23号文件：家庭合理负担水平+住房补贴=经济适用住房价格。这是1998年到2003年面向普通职工的住房保障政策。2003年至今，（家庭合理负担水平+住房补贴）远远小于普通商品住房价格。普通居民难以解决基本住房问题。2007年至今，国家确定建立以公共租赁住房为核心的住房保障政策，但确定公共租赁住房的租金水平时的主要参照物是商品住房的市场租金水平，已经偏离了住房保障理念。理论上讲，目前的公共租赁住房并不是严格意义上的保障房，而是市场供应的商品房。廉租住房租金水平的主要参照物是保障对象的支付能力，属于保障性住房。以公共租赁住房为核心的住房保障体系，不符合住房保障的客观规律：1、公共租赁住房必须政府投资建设，居民以较低租金承租，政府投资难以收回；2、如果加大住房保障力度，扩大保障群体，政府的负担（边际成本）将大大增加，导致政府不堪重负；3、如果不扩大住房保障群体，广大普通居民的基本住房问题难以解决。4、一些国际经验对我国是否适用？（1）以绝对收入水平对保障对象进行分层，不符合我国实际。（2）以保障对象的收入水平确定应保障的住房面积，不符合人性化标准。（3）住房供应主体多元化，保障居民自建住房的权利，才是普遍适用的国际经验。55、国民经济支柱产业从来就不是房地产业，而是住宅建设。6、决定商品价格的不是成本，而是供求关系。7、选择以租赁方式解决住房问题有其前提条件，首先能买得起住房，才有能力选择租房。四、2004年以来房地产市场调控政策及其作用（一）调控的目标：供求基本平衡，结构基本合理，价格基本稳定。（二）调控的具体政策：增加或减少交易环节税费，增加或减少首付款比例；提高或降低贷款利率；规定普通商品住房的面积标准；要求增加中小户型、中低价位商品住房的供应；去库存政策（2015年）；培育和发展住房租赁市场（2016年）。（三）调控效果的理论分析：住房是生活必需品，是同时具有消费品和投资品属性的特殊商品。如果不把这两种属性进行物理隔离，那么，所有的调控政策只能起到相反的效果，调控政策的出台必然导致市场条件更加恶化。五、公租房、廉租房并轨运行的不可能性及其原因。公租房、廉租房运营管理过程中的难题及其解决途径。六、中国住房公积金制度评析住房公积金制度是住房保障制度的重要内容：2004年《中国社会保障白皮书》的发表。住房保障的内容为：一是廉租住房。廉租住房资金主要来源是住房公积金的增值收益。二是经济适用住房。住房公积金的住房建设贷款对经济适用住房的供应发挥了重要作用。三是住房公积金。通过用住房公积金积6累支付购房款，通过享受住房公积金贷款，职工提高了住房消费支付能力。我国住房公积金制度实践中亟待解决的主要矛盾和问题：按照现行《条例》，住房公积金制度中的各个主体的权利义务如下：缴存职工的权利：第3条（享有住房公积金的所有权）、第21条（按国家规定利率计息）、第24条（可以支取住房公积金的存储余额）、第26条（可以申请住房公积金贷款）缴存职工的义务：第17条（从参加工作的第二个月开始缴存公积金）住房公积金管理中心的权利：无住房公积金管理中心的义务：第11条（中心的职责）、第22条（应当为缴存职工发放缴存住房公积金的有效凭证）、第26条（承担贷款风险）、第28条（不得向他人提供担保）政府的权利：第29条（占有全部增值收益）政府的义务：无（一）住房公积金的资金所有权，或者是缴存人和住房公积金管理中心的关系。《条例》第三条规定，职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。但从实际看，无论单位还是职工个人缴存的住房公积金，均以职工个人的名义存入了住房公积金管理中心指定的银行，职工个人和中心之间建立了一种债权债务关系，并非由职工享有资金的所有权，职工的地位与银行的普通储蓄户基本没有差别。仅仅是在单位资助的瞬间，职工才拥有两部分公积金的所有权，一旦存入银行，所有权便转化为对资金中心的债权。《物权法》第23条规定，动产物权的设立和转让，自交付时发生效力，但法律另有规定的除外。可见，只要单位资助和从个人工资中提取公积金按照《条例》的强制规定存入资金中心，就完成了动产的交付，缴存人对该资金的所有权马上转化为对资金中心的债权。住房公积金管理中心从成立之时，实际上就是吸收存款、发放贷款的金融机构。住房公积金缴存人从缴存公积金时就是银行的储蓄户，且可以向该银行申请贷款。7公积金存入住房公积金管理中心（银行）后，职工不享有对自己和单位缴存住房公积金对所有权，仅仅享有对银行的债权。并非如《条例》所规定到“属于职工个人所有”。判断不动产物的归属，只需看登记即可。而要判断一个动产物的归属，则主要看三个方面：一是从法律规定来看，根据《物权法》第23条的规定，看由谁实际占有它；二是从经济学的角度来看，看此动产的孳息由谁实际占有，当然法律另有规定或当事人另有约定的除外；三是看利用此物的经营收益由谁实际占有，也就是说，此物的经营剩余索取权由谁实际享有。1、如果属于职工个人所有，则职工与住房公积金管理中心之间就建立了托管关系，所有的增值收益中，扣除住房公积金管理中心应得的管理费用等佣金外，其余收益应全部归职工个人所有。2、如果职工与住房公积金管理中心（银行）之间为债权债务关系，则职工与住房公积金管理中心之间仅仅是存款人与银行之间的关系，职工按约定利息率得到部分增值收益，其余收益应全部归住房公积金管理中心所有。目前增值收益按下列方式分配：职工按规定利息率获得存款收益；住房公积金管理中心按规定数额获得管理费用；政府获得其余的全部收益用于住房保障。在住房公积金的所有权上，实际状况和《条例》的规定严重不符。根据目前的实际情况和以上对政府、资金中心、缴存人事实上的权利义务分析，住房公积金的所有权是属于政府的。当单位与个人把公积金缴存到资金中心时，政府就（通过资金中心这个代理人）占有了这部分资金，职工对资金中心（并通过资金中心对政府）享有债权，政府（通过资金中心的代理）对职工负担债务，但无论如何，资金中心（委托银行保管的）金库里的钱不再归职工所有；而资金中心则是受政府雇佣来管理和经营这部分资金的代理机构，所以增值收益提取风险准备金、中心管理费用后完全被政府拿走了。明确私有产权，或者说保护私有产权，私有产权假定，是成本收益的前提之一，是利益最大化的制度基础。在以上制度安排下，住房公积金管理中心既对公积金不享有所有权，又不能占有增值收益，还要按《条例》对规定承担贷款风险，这样的制度安排不符合责、权、利一致的原则，也不符合住房公8积金管理中心“独立的事业单位”这个定位。这样的制度安排，相当于政府让住房公积金管理中心借职工的钱做生意，如果赔了，损失由公积金管理中心负担；如果赚了，政府把所有赚到到钱都拿走，只给管理中心留点劳务费而已。要鼓励住房公积金管理中心多放贷款，就要明确公积金管理中心对住房公积金及其增值收益的所有权，同时承担对缴存职工的债务，成为名副其实的独立的事业单位；或者在保障资金安全的前提下，按增值收益的一定比例为公积金管理中心发奖金；或者干脆明确住房公积金管理中心是受政府委托管理住房公积金的机构，定位为公益一类事业单位。住房公积金制度还应该以缴存人中的低收入群体为目标，制定相应的互助救济政策，在低收入缴存人购房时，给予适当的利息补贴，甚至给予救济性质的住房补贴，帮助其提高住房支付能力。这部分低收入缴存人，属于不符合廉租房和公租房保障条件，又难以完全靠自己的力量购买政策性住房，属于较低收入群体里的“夹心层”。除了政策性住房贷款外，住房公积金的互助性主要应该体现在这里。（二）增值收益的归属。《条例》第二十九条规定，住房公积金的增值收益应当存入住房公积金管理中心在受委托银行开立的住房公积金增值收益专户，用于建立住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用和建设城市廉租住房的补充资金。按上述方式分配增值收益，实际上确定了增值收益属于政府所有，政府与个人之间形成了“银行”与“储户”关系；政府与住房公积金管理中心之间形成了“雇主”和“佣人”关系。