东亚能源开发与能源安全保障合作：中国的法律与政策视野

1东亚能源开发与能源安全保障合作：中国的法律与政策视野伍福佐∗沈丁立∗[内容提要]中国与东亚其他国家面临着共同的能源安全问题。为促进这一问题的解决，中国通过能源立法与实施相关的能源政策，一方面立足国内的能源自力更生，另一方面加强与东亚其他国家之间的能源国际合作。为了实现合作，中国既以现存的地区性国际机制作为合作平台，又积极与其他国家建构三边和双边合作机制。与此同时，为了实现东亚地区内海洋油气资源的有效开发，中国提出了“搁置争议，共同开发”的政策主张，并已将此付诸于实践。实践证明，能源可以成为促进中国与东亚其他国家合作的力量。关键词：中国；能源安全；法与政策；东亚；能源合作东亚各国经济的发展导致对能源的需求日益增长，“东亚迅速地在全球能源市场特别是石油市场中成为一个主要的需求者”。1东亚各国尤其是东北亚三国中、日、韩都高度依赖进口石油；东南亚地区在本世纪初也成为了一个石油净进口地区。由于高度依赖进口石油，就使这些国家都面临能源安全问题。为了维护和实现能源安全，各国不仅依赖国际能源市场，而且还制定了能源相关法律及其相关的政策措施。就中国而言，中国的法律与政策既考虑从国内的角度来寻找能源的自力更生，同时，也采取积极措施努力与东亚国家实现能源合作，以维护共同的能源安全，实现整个东亚地区的经济共同繁荣。本文考察为了实现东亚能源开发与能源安全保障，中国在法律与政策方面所作出的努力。一、能源安全——东亚国家面临的共同难题学界对何谓能源安全有着不同的定义。本文提到的能源安全的概念是上世纪80年代，英、美、日三国的三所学术机构在共同发表的《到2000年的能源安全》报告中所下的定义。根据这一报告，能源安全就是指“这样一种状态，即，消费者及其政府相信并且有理由相信，在可预见的将来，来自国内外的资源有充足的储备、生产和销售渠道来满足他（它）们对能源的需求，其价格不至于使他（它）们在竞争中处于劣势从而危及他（它）们的生活。当国民的福利或政府追求其他正常目标的能力由于能源供应中断或者突然发生重大价格变动而∗伍福佐：复旦大学国际问题研究院中国外交研究中心博士；∗沈丁立：复旦大学国际问题研究院常务副院长、美国研究中心主任。1KentE.Calder,“FuelingtheRisingSun:Asia’sEnergyNeedsandGlobalSecurity,”HarvardInternationalReview,Summer1997,p.24.2受到威胁时，能源不安全就出现了。”2从这一定义中可以看出，能源安全主要涉及到能源供应的稳定性、充足性，以及能源价格的相对稳定性与合理性。在当代社会，充足、稳定、价格合理的油气资源供应是任何国家获得经济发展、政治稳定、军事安全的充分必要条件。因此，能源安全主要是石油安全成为了当今国家安全中的一个重要组成部分。自20世纪90年代以来，国际能源系统的一个显著特征，是国际能源市场的结构经历了深刻的变化。包括中国在内的整个东亚作为一个新兴的能源需求方地位的凸现，已成为国际能源市场的主导力量之一。该地区的一个基本事实是，主要国家的能源资源生产潜力和消费需求之间存在着巨大并不断增大的缺口。这一供需缺口在东北亚特别突出。在这一地区，除了俄罗斯目前是能源出口国外，其他国家都高度依赖进口能源。日本的国民生产总值在全球总量中所占比重超过了15%，而日本国内几乎没有油气资源。朝鲜、韩国处于相似脆弱的环境。这三个国家对海外油气资源依赖程度高达90%以上。虽然中国拥有相对较丰富的能源资源，包括居世界第三的煤炭储量，但中国经济的发展速度远超过了其国内能源的供给能力，也造成了巨大的能源供需缺口，石油供需缺口尤为巨大。自1993年中国成为石油净进口国以来，其消费量和净进口量都猛增：到2003年，中国的石油消费总量第一次超过日本而仅次于美国，已居世界第二；3到2005年，中国40%的原油依靠进口，其总进口量高达1.3亿吨。4虽然东南亚的印度尼西亚、马来西亚和越南把部分能源出口到亚洲其他国家，但是，随着这些国家走出金融危机，其经济得到复苏而呈现增长势头，因此，这些国家国内对能源的需求也日益上涨，加上该地区石油资源储量的有限性，就限制了这些国家向东亚其他国家出口石油以缓解本地区能源短缺的潜力。到本世纪初，东南亚地区已成为石油净进口区，年消费量超过2亿吨，2003年净进口石油约6000万吨。当然，目前，这一地区的天然气仍保持出口势头，2003年约出口440亿立方米。5总体而言，东亚地区自身的能源显然不能满足其经济发展的需求，整个地区能源供给的基本状况，是变得日益高度依赖进口能源，尤其是石油。伴随着对海外石油的高度依赖，就使这些国家共同面临着以下几个相互关联的能源安全问题：第一，油源单一，高度依赖中东地区2RobertBelgrave,CharlesK.EbingerandHideakiOkinoed.,EnergySecurityto2000,Boulder,Colorado:WestviewPress,1987,p.2.3InternationalEnergyAgency(IEA),KeyWorldEnergyStatistics2005,p.30.4参见中国商务部进口出统计数据，转引自胡见义：《东亚油气能源需求增长趋势和能源合作展望》，载《世界石油工业》，2005年第2期，第59页。3从石油进口地区来看，东亚国家的油源几乎都集中在中东地区。就日本而言，其石油进口80%以上来自中东地区，韩国石油进口有70％以上来自中东地区。而中国进口原油一半以上也来自中东地区，主要来自沙特、伊朗和阿曼等国。昀近几年的变化趋势还表明，中国从中东地区进口原油的比例呈不断上升的趋势。6然而，随着国际政治格局的变化，尤其是“9•11”事件和伊拉克战争后，作为世界能源供应中心的中东地区也成为了美国反恐和推进全球民主进程的中心，中东地区形势继续动荡不稳，从而使中东石油供应的稳定性受到影响。这意味着，高度依赖中东石油的东亚国家都面临着潜在的供应中断的危险。虽然东北亚的俄罗斯远东地区有丰富的油气资源，但到目前为止，由于开采困难等原因，远东地区对中日韩三国的能源出口仍比较有限。第二，不得不支付“亚洲溢价”（AsianPremium）自2003年底以来，国际原油价格高涨。目前的高油价已使亚洲许多国家受到不同程度影响。据国际能源署（IEA）有关经济学家根据亚洲开发银行（ADB）2003年的数据推算，油价每上涨10美元并持续下去，亚洲国家平均通货膨胀率将增加1.4个百分点，经济增长率将下调约0.8个百分点，GDP将下降0.4个百分点。进口石油的亚洲国家因使用替代能源较小，因而需要付出高额费用，国际收支平衡也将受到极大的影响。7亚洲国家除了面临着石油价格高涨造成的负面经济影响外，还不得不支付“亚洲溢价”。自1992年起，中东产油国利用亚洲石油消费国缺乏稳定有效的长期供应机制，向它们收取“亚洲溢价”。根据有关资料统计，亚洲石油消费国向中东产油国所支付的每桶原油价格比欧美国家所支付的价格平均高出1至1.5美元，而且目前已扩展到液化天然气和液化石油气等领域，亚洲石油消费国平均每年向石油生产国多支付50亿至80亿美元。8第三，石油运路单一，运输安全堪忧长期以来，东亚国家能源供应的70％依靠穿越东南亚马六甲海峡的运输，全球每年近一半的油轮也都经过马六甲海峡。但是，这条能源生命线在承运量、航线里程、安全性等诸多方面存在不少问题。近年来马六甲海域海盗活动猖獗，安全形势堪忧。就2003年而言，“有42%的海盗袭击事件发生在这个分隔印度尼西亚和马来西亚的500英里长的狭长水域。”9并且，在“9·11”恐怖事件发生以来，该海峡被认为是国际上昀危险的海域，昀近6倪健民主编：《国家能源安全报告》，人民出版社，2005年版，第124-125、400页。7FatihBirol,“AnalysisoftheImpactofHighOilPricesontheGlobalEconomy,”小川芳树：《亚洲长期石油供应需展望及能源战略》，载《国际石油经济》，2004年第6期，第22页。9GalLuftandAnneKorin,“TerrorismGoestoSea,”ForeignAffairs,Vol.83,No.6,November/December2004,p.63.4更有很多国家担心恐怖组织会在这里发动袭击，威胁到它们的能源及其他进出口物资的运输安全。第四，缺乏战略储备，难应突发事件目前除日本和韩国外，东亚的其他国家都没有建立国家石油储备，政府难以在石油供应中断的情况下调控市场。此外，只有日本、韩国、我国台湾省、泰国和印度尼西亚等国家和地区建立了石油公司义务储备制度，中国大陆及其他国家如马来西亚、菲律宾和新加坡等，都不存在对石油公司强制性的石油储备保证制度。而且，石油公司现有的石油储备大多用于业务周转库存，而不是应急储备。因此，一旦发生紧急情况，东亚大部分国家可使用的石油储备极其有限，难以应对石油危机。第五，能源需求国家间的激烈竞争，加剧了共同面临的不利处境早在上世纪90年代，一位美国学者就曾预言，亚洲特别是东亚地区的“空油罐”将导致该地区内的国家为了油气资源而展开激烈的争夺。10这一预言在本世纪初日益得到验证，并突出反映在东北亚中、日、韩3国之间对油气资源的竞争中。由于三个国家的经济庞大并增长快速，加之共同面临着地缘政治经济关系的独特性以及主要进口油气资源的同源性，导致了三国不可避免地在世界油气市场上展开激烈的竞争。例如，在中东地区，中国和日本对伊朗阿扎德甘油田的开发权展开了较量。另外，为了避免过度依赖中东石油所带来的风险，实施“多元化”战略，确保石油供应安全和运输安全，三国都把俄罗斯视为重要的新进口来源，从而不可避免地要展开对俄罗斯油气资源的争夺，“安大线”和“安纳线”就充分体现了中日对俄罗斯油气资源的角逐，这对东北亚能源市场的稳定带来危险，并给能源需求国的能源安全带来严重后果。除此之外，中日之间在东海油气资源的开发问题上也进行着激烈的较量，这对资源的有效开发不可避免地产生负面影响。综上所述，中国和东亚国家的能源安全都面临着一些由于客观和主观因素所造成的现实的和潜在的威胁。在现实中，各个国家都从自身的实际情况出发，制定出了相应的能源安全战略，不仅综合运用政治、经济、外交手段而且还充分运用法律政策手段来保障自身的能源安全。11就中国而言，中国的能源立法与实施的相关能源政策充分体现了两个方面的内容：一方面立足国内，促进自身的能源开发与能源安全保障走上法制化的轨道，增强能源自力更生的能力；另一方面，面向东亚地区，通过地区的现有机制和创设新机制，来促进与东亚其他国家之间在能源领域内的合作，以实现共同能源安全的目的。10KentE.Calder,“Asia’sEmptyTank,”ForeignAffairs,Vol.75,No.2,March/April1996,pp.55-69.11参见中国现代国际关系研究院经济安全研究中心主编：《全球能源大棋局》，时事出版社，2005年版。5二、立足国内——中国法律与政策的出发点为了增加能源供应和促进能源安全，中国政府综合运用法律与政策手段。自从改革开放之初到上世纪80年代末，中国制定和颁布了有关能源管理工作的法规和规范性文件达300个之多。这对健全能源管理制度，运用法律手段组织能源管理工作，保障能源的稳定供给，起到了重要作用。12自“九•五”以来，随着中国经济的高速发展，能源供需之间的缺口日益增大，能源成为制约中国经济发展的“瓶颈”。鉴此，中国政府加大了能源立法与制定能源政策的力度，运用法规与政策来规范国内能源开发、促进节能、提高能源利用效率，保障能源安全，为国民经济的持续高速发展，提供充足稳定的能源供应。首先，在能源供应上坚持立足国内的基本方针，