两防一体化在城市应急管理中的作用及法律适用问题研究

中共中央党校在职研究生毕业论文题目：“两防一体化”在城市应急管理中的作用及法律适用问题研究姓名：导师：专业：年级：中共中央党校函授学院2010年3月29日【内容提要】针对“人民防空”（简称“人防”）向“民防”转型，并明确提出走“两防一体化（即：防空防灾一体化）”道路、实现“灾有所防”的目标趋势，本文立足人防（民防）建设和发展的实际，通过对“两防一体化”现实基础的分析，对“人防”这个在传统安全领域战时防空的牵头主管部门，利用在长期准备过程中所积累的应对战争灾害的防空资源和正在形成的“两防一体化”政策导向下的这个转型体制，在现代社会特别是在城市日益频发的各种非传统安全方面的突发事件、灾害、危机的应急管理中发挥作用的应该性和可行性及“两防一体化”实践的法律适用与缺失问题进行了研究探讨，提出了“两防一体化”实践对趋势性法律创制的需求意见和建议。【关键词】“两防一体化”城市应急管理法律适用研究【目录】“两防一体化”在城市应急管理中的作用及法律适用问题研究一、“两防一体化”的历史背景··························第1页（一）“人防”发展60年在安全战略定位上的变化········第1页（二）“人防”发展60年积累了巨大的不可替代的基础性资源············································第4页（三）“人防”发展60年法律法规的创制进程回顾········第7页二、“两防一体化”暨人防向民防转型的可行性分析·······第8页（一）在我国实行“两防一体化”暨人防向民防转型有国外许多国家开展民防工作的成功经验可供借鉴··············第8页（二）在我国实行“两防一体化”暨人防向民防转型有初步的实践基础·········································第14页（三）在我国实行“两防一体化”暨人防向民防转型有法律法规和政策原则导向上的依据·························第16页三、“两防一体化”实践的法律适用分析·················第19页（一）依托人防（民防）体制，发挥联动作用···········第22页（二）依托人防（民防）防护资源，提升保障水平·······第23页（三）依托人防（民防）信息平台，推进资源共享·······第23页（四）依托人防（民防）预案规划，促进有序建设·······第24页（五）依托人防（民防）网络，推进防灾宣传···········第24页四、“两防一体化”实践对法律创制的新需求及意见建议···第25页（一）“两防一体化”实践的法律缺失问题不可小视······第25页（二）“两防一体化”实践呼唤“民防法“的出台········第26页（三）“民防法”创制中需重点关注的问题和建议········第28页前言“城市，让生活更美好！”这是2010年上海世界博览会的主题。确定这一主题充分体现了中国政府和人民的美好愿望，上海世博会的成功开幕和获得广泛好评并将吸引预计7千万人次前去争睹世博芳容，也说明了城市是可以让人们生活得更美好的。然而，我们在追求、向往、享受城市的美好的同时，应当千万记住“城市化是社会现代化的一大标志，但城市化也具有双重效应。城市化不但在时空上集成资源、发展上汇聚人才，而且也在时空上集成矛盾、发展上汇聚风险”。①又正如中国工程院院士、同济大学土木工程学院地下建筑与工程系教授卢耀如，在2009年一次接受新华社记者采访时指出的那样：“实际上，我国有不少城市都存在着自然灾害的隐患，除了地震灾害之外，还有其他地质灾害及气候灾害，都会给城市带来安全威胁。”面对这样的安全威胁，由于社会法律对灾害性危机的爆发尚缺乏足够的应对能力或往往滞后，城市特别是大中型城市的防灾能力建设也相对滞后，使得人们在享受城市的美好的同时，也时常会使人们对在“高风险”社会中的生存风险感深深焦虑。每当重大灾害来临时，临时性、①余潇枫：《非传统安全与公共危机治理》，浙江大学出版社2007版，第221页。突击性的抢险救灾形式和现存的政府机构的日常单灾种条块分割状应急管理体制，已不能保证社会的安然无恙；同时，也应当看到，当人们面对突如其来的重大灾害时，单凭政府的哪一个机构、部门，已难以完成抢险、救灾、减灾、重建的重任，2008年“5.12”汶川大地震和2010年的“4.14”青海玉树地震已可证明。因此，在“‘人的安全’与‘社会安全’开始占据安全领域的重要位置”②之时，在人口日益大量积聚于城市的状态之下，在城市的日常应急管理中，早早地筑起一道尽可能让人们可以安全无忧地享受城市美好生活的实用、可用、管用的非传统安全的防火墙，已成为“守夜人”③不可懈怠的天职，同理，作为担当“守夜人”职责之一的人防（民防）部门，也理应按照“科学发展观”的精神，充分利用在应对传统安全的战争威胁准备中积累起来的“人防”资源和“两防一体化”的政策导向，依法或按照现存有关法律法规的精神，主动作为、积极发挥作用。遵循的目标，就是真正实现“灾有所防”、真正使“城市，让生活更美好！”②余潇枫：《非传统安全与公共危机危机治理》，浙江大学出版社2007版，第227页。③英国著名经济学家亚当.斯密曾谈过：政府主要要承担保卫国防和私人财产、建设和维持公共工程和公共事业的责任，充当“守夜人”的角色。【正文】“两防一体化”在城市应急管理中的作用及法律适用问题研究一、“两防一体化”的历史背景（一）“人防”发展60年在安全战略定位上的变化1、人防的内涵和意义。人防（civilairdefense），是我国人民防空的简称（国外称民防，civildefense）。根据《中华人民共和国防空法》定义，人民防空是国家根据国防需要，动员和组织群众采取防护措施，防范和减轻空袭危害。人民防空是国防的重要组成部分，是一项全民性的战备工作，它体现了我国积极防御的军事战略方针，是利国、利民的社会公益事业。我国人民防空坚持的方针是“长期准备、重点建设、平战结合”，基本原则是必须走中国特色建设之路，坚持贯彻“四个结合”：坚持人民防空建设与经济建设相协调，与城市建设相结合；坚持人民防空与要地防空、野战防空相结合；坚持战时防空与平时防灾减灾救灾相结合；坚持国家建设与社会、集体、个体建设相结合。做到着眼全局、统筹规划，同步建设、协调发展，突出重点、分步实施，科技强业、注重效益，依法建设、依法管理。我国的人民防空包括两个方面的内容，一是和平时期为防备敌空袭的需要，动员和组织人民群众所采取的相关准备措施和行动，即进行人民防空建设；二是战时为防御敌空袭的需要，动员和组织人民群众所采取的相关准备措施和行动，即开展人民防空袭战争。人民防空与军队7防空、要地防空一起，共同组成了我国国土防空体系。其中要地防空是保卫重要地区安全的防空，如重要城市、交通枢纽和重要军事基地的防空，军队防空是保证地面部队作战行动安全的防空，与这两者相比，人民防空则更加突出动员和组织城市居民采取各种防空措施。2、建国初期在对美、对台背景下，“人防”应运而生。1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立。然而，美蒋不甘心于失败，从1950年1月至2月先后派飞机轰炸了广州、上海、杭州等地，同时，叫嚣轰炸其他大城市，在此背景威胁下，从1950年3月起全国各地各级“人民防空”机构和组织相继成立，并按相应权限颁发了有关防空命令，为当时稳定人们群众情绪、维护社会安全起到了重要作用。3、60年代和70年代的“深调控、广积粮、不称霸”。由毛泽东同志发出的这一号召，在全国引起了广泛的响应，也使“人防”的建设和发展奠定了初步的基础：一是全民的国防战备意识得到了强化；二是“人防”工程建设进展较快，据沈阳市统计：在此期间，全市修建的永久性和半永久性“人防”工程，相当于原有工程的17倍；三是“人防”战备通信网和防空警报网初步建成。但这期间“人防”的战略定位主要还是为应对战争和大规模外敌入侵的防空袭作准备。4、70年代末至90年代“人防”的着眼点开始由应对大规模外敌入侵的临战状态转向主要为应对局部战争作准备，特别是20世纪90年代和21世纪初主要是为对台斗争、反“台独”的需要作准备。这时期的“人防”，虽然从1978年12月18日中共十一届三中全会召开后，开始由过去的临战状态转入和平时期的正常建设和发展轨道，但总体来看，仍然以应对传统安全问题为主。这时期，最显著的成果是人防法律的创制，主要表现在：1996年10月29日颁布了《中华人民8共和国人民防空法》（简称《人防法》）并于1997年1月1日起施行，以此为标志，“人防”的建设和发展进入了法制化的轨道，同时，也极大地推动了“人防”的快速发展。5、新世纪，在经济全球化和非传统安全问题凸显的背景下，人防开始向防空防灾相结合的“两防一体化”转型。尤以2001年9月11日美国发生“9.11”恐怖袭击事件为标志，经济全球化状态下的非传统安全问题，开始被世界各国政府所广泛认识和重视，纷纷采取或加强了应对措施。我国也不例外，从2001年起，在我国党和政府的一些重要的政策文件、党和政府的高层领导的讲话中开始使用“非传统安全”一词。2002年，党的“十六大”报告中指出：传统安全威胁和非传统安全威胁的因素相互交织，恐怖主义危害上升。党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》更是明确指出：“要增强国家安全意识，完善国家安全战略，健全科学、协调、高效的工作机制，有效应对各种传统安全威胁和非传统安全威胁，严厉打击境内外敌对势力的渗透、颠覆、破坏活动，确保国家政治安全、经济安全、文化安全、信息安全”。2006年11月4日胡锦涛同志在中非合作论坛北京峰会开幕式上的讲话中指出：“传统安全威胁和非传统安全威胁相互交织，影响世界和平与发展的不稳定不确定因素增多，广大发展中国家实现可持续发展面临着严峻挑战。”2006年11月24日胡锦涛同志在伊斯兰堡同巴基斯坦总统穆沙拉夫举行会谈时，又特别强调了两国间要深化非传统安全领域的合作。正是在这样的理念、政策导向下，我国继1953年、1971年、1978年、2000年先后四次召开全国人民防空工作会议，并根据各个历史时期的形势和任务，作出了一系列加强人民防空工作的重要决定，确立9了我国人民防空工作的指导思想和方针原则的基础上，2005年10月27日召开了第五次全国人民防空工作会议，在这次会议上，时任中央军委副主席的曹刚川同志代表中央军委、国家国防动员委员会继2000年全国第四次人民防空工作会议后，又进一步明确提出了“积极推进防空防灾一体化建设”即“两防一体化”的要求。由此开始，全国“人防”进入了向“两防一体化”转型的新时期。（二）“人防”发展60年积累了巨大的不可替代的基础性资源1、人防工程存量大，可用于平战转换、人员疏散和掩蔽的面积激增。除60、70年代开挖或修建的早期人防工程外，改革开放30年来，随着经济的快速发展和国力的不断增强，政府对人防工程建设的投入也逐步增大，特别是1996年10月29日《中华人民共和国人民防空法》（简称《人防法》）颁布实施以来，对全国各地人防工程的建设起到了巨大的推动作用，据国家人防办专家测算，《人防法》实施后，尤其是近10年来，全国人防工程的增量超过前50年的总量。以杭州为例，目前已建成并可投入使用的人防工程，不仅种类齐全：有指挥所工程、民用防空地下室、物资库、疏散基地、人防交通隧道、地铁兼顾人防工程及地下连接通道等，而且按全市常住人口统计，人均拥有的地下空间人防面积已超过国家规定标准。2、信息化程度高，指挥平台体系完善。以杭州地区为例，目前，省、市、区（县、市）三级均已建成（或基本建成）人防地下指挥所、地面指挥所和移动指挥所，并达到了“三所”互通成网、有线无线和卫星通信手段齐备、上下“三级”可以灵敏沟通、常态化维护和训练10保证随时能用。3、健全的警报报知体系，覆盖面广、传播迅速、操作灵敏。经过60年来的长期建设，全国各主要大中型城市，尤其是沿海重点一线城市，普遍均已建立健全了防空警报报知系统。防空警报在战时主要用于人民防空，组织人员