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中国计量技术法规建设的深入研究李爱伟序言二十世纪，我国的法制计量工作取得了巨大成就：建立起了一套在全球范围内相对领先相对清晰的计量法律法规体系；建立起了一套较为成熟较为系统的计量行政管理体系；建立起了一套比较有特色的基本适应于我国社会主义经济发展的计量技术机构体系；建立起了一套比较完整可与世界计量相容的计量基、标准体系。但是，进入二十一世纪，我国的社会经济正在逐步适应和不断融入全球化的世界经济。在这个进程中，我国的经济体制已经和正在发生着深层次的变革。“立足本国本土发展经济”向“放眼全球发展经济”，我国的经济战略正在实施重大的转变和调整。在所有的改革、调整、转化工作中，有一项重要的基础性工作----计量技术法规的建设。我国的计量技术法规是我国计量法律法规的重要组成内容，它与我国的计量法、计量行政法规、计量规章以及国家有关计量的管理性、规范性文件，共同构成了我国的计量法律法规体系。然而，长期以来对于计量技术法规的涵义国际性计量组织和我国国家计量行政管理部门（或其授权组织、机构）一直没有明确的统一的概括，只是在不少的文件和建议中，较多地使用。而且过去的实践中，两者始终是按照各自的思路在摸索中发展。多年来国际性计量组织和我国国家计量行政管理部门（或其授权组织、机构）虽然彼此间合作和交流比较频繁，两者之间存在着组织与成员的关系，两者向社会推进和颁布的计量技术法规具体内容结构大同小异，但两者对计量技术法规的认识却有明显的差异。另外，WTO/TBT协定，对成员国技术法规的建设提出了许多原则性要求，对技术法规的概念却做出了非常明确的定义。回望我国计量技术法规的建设现状，比照WTO/TBT协定书的原则性要求，虽然我们不能完全照搬其技术法规的概念用于定义我们的计量技术法规，但是，我们的计量技术法规在履行WTO/TBT协定的承诺时还有不少的问题。鉴于此，全面系统地论述我国计量技术法规的建设，探讨我国计量技术法规在现阶段新形势下的发展，是具有十分重要意义的。发展和现状一、我国计量技术法规的发展和现状1、发展历程•第一阶段：从1949年建国起至1985年《计量法》颁布时止。•阶段特点：紧密围绕建国初期社会主义建设中迫切需要解决的“单位统一”“量值传递体系建立”等问题展开。至1985年底，我国共制定国家计量检定规程393个（另有地方和部门计量检定规程115个），制定计量技术规范3个，计量检定系统表和计量基准、副基准操作技术规范部分形成。•第二阶段：从1985年《计量法》颁布时起至1994年我国开始着手加入世界贸易组织的相应准备时止。•阶段特点：逐步向严谨的系统的法制化的轨道过渡，计量技术法规的规划、计划、组织起草、报审、审定、报批、批准、颁布和复审等一系列程序和环节形成了制度，计量技术法规的生成机构相对健全。至1994年底，国家计量检定规程数量为880个，另有地方、部门规程1020个，国家计量技术规范为209个（含计量基准、副基准操作技术规范），计量检定系统表基本形成。•第三阶段：从1994年我国开始着手加入世界贸易组织的相应准备时起至2001年底我国正式进入世界贸易组织时止。•阶段特点：开始高度重视国际性计量组织的文件和建议，计量技术法规的结构和内容逐步有意识地向国际惯例靠拢，加速了计量技术法规采用国际建议的步伐。这一时期，我国的国家计量检定规程数量整理为907个，国家计量技术规范认定为74个，计量检定系统表认定为93个和计量基准、副基准操作技术规范认定为179个。•第四阶段：从2001年底我国正式进入世界贸易组织时起到目前为止。•阶段特点：我国政府高度意识到了在新形势新阶段下，改革、调整、转化目前计量技术法规建设的重要性，在计量技术法规建设的日常工作中，开始改革机制，调整机构，转化规范。2003年以行政法规的形式颁布了《国家计量检定规程管理办法》，同时成立了国家标准和计量检定规程专家工作组，规划了未来5年内转化计量检定规程的方案。2、目前现状我国的计量技术法规已经形成了一个系统的庞大的体系。从种类上明确分为四种：计量检定规程；计量技术规范；计量检定系统表；基、标准操作技术规范；从级别上明确分为三种：国家计量技术法规；地方计量技术法规；部门计量技术法规。计量技术法规由国家专业计量技术委员会负责起草，由《国家计量检定规程管理办法》调整其生成和推进。目前，经我国国家计量行政管理部门确认和颁布的国家级计量技术法规共有1278个，其中国家计量检定规程848个，国家计量技术规范158个，国家计量检定系表93个，国家计量基准、副基准操作技术规范179个，地方性、部门性计量技术法规有1300多个。二、国际计量技术法规的现状国际计量技术法规的生成和推进，一般惯例是由一些国际性计量组织承担，目前，主要的生成和推进组织是OIML（国际法制性计量组织）。OIML向成员国推进的计量技术法规分为两种：国际建议和国际文件。•截至2001年底，OIML推进的计量技术法规为160个，其中，国际建议130个左右，国际文件30个左右（由于不同专家有不同看法，姑且给出大约数据）。•OIML同我国计量界相似，对“计量技术法规”的概念也一直没有成文的定义，也是通过多年的实践和发展，向其成员国推进了一套实用的可促进生产力发展、促进世界经济贸易的计量技术法规。目前，OIML推进的计量技术法规，是WTO所允许和认可的技术法规之主要部分，也是联合国有关部门协调技术问题时所依据的重要文件。三、WTO/TBT协定中的技术法规在WTO/TBT协定中，对于涉及国际贸易的技术性问题进行了较多要求的叙述，其中，把技术法规定义为：规定产品特性或与其有关的工艺和生产方法，包括适用的管理规定并强制执行的文件；当它们用于产品工艺进程或生产方法时，技术法规也可包括仅仅涉及术语、符号、包装、标志或标签要求。它的作用在于消除国际间贸易的技术壁垒。同时，TBT协定对技术法规的制订、采纳和实施要求体现：1、正当目标原则；2、透明度原则。3、统一性原则。•TBT协定中的技术法规按照其来源分为两种：a、正式技术法规，即涉及产品的强制执行的文件，通常由国家、地方或部门政府权力机关发布。例如：全国人大批准发布的法律、国务院批准发布的中央法规，以及省级地方政府批准发布的规章等。b、事实性法规，由部门机构发布的指示、指南，它在事实上是不得不执行的文件。如ISO、IEC等非政府组织制定的指南等。•WTO/TBT协定中把技术法规与标准进行了区分，并指出标准的符合是自愿的。我国的计量技术法规，可以界定是属于WTO/TBT协定中的技术法规。但WTO/TBT协定中的技术法规，同时还涵盖了我国的计量法律、计量法规、计量规章。要求和任务•放眼历史演变的长河，纵观人类社会的发展，任何一个时代的任何一种法律、法规、规章、制度，都是应运时代的需求而生，顺应时代的潮流而变。符合时代进步的要求是任何法律、法规、规章、制度制定与修改的基本前提。在新时代新形势下，与时俱进地改革、调整、转化既成的法律、法规、规章、制度，是时代赋予政府职能管理部门的历史任务。•我国计量技术法规的建设，在新时代新形势下，必须符合新要求，完成新任务。一、新要求•A、WTO/TBT协定的新要求•（1）正当目标原则。TBT协定要求：制定技术法规时，只能是为了正当目的而制定，除为实现正当目标所必须的条款外，不应有额外限制贸易的条款，如果超出了正当目标就是设置技术壁垒。而正当目标是指国家安全、防止欺诈、保护动植物的生命和健康、保护环境、保护人身健康和安全等目的。•（2）透明度原则。TBT协定要求：制定技术法规时，要向其它成员进行通报，要广泛征求意见，并加以讨论。•（3）统一性原则。TBT协定要求：制定技术法规时，各成员应以国际建议为基础，对任何成员国统一待遇，并尽可能在成员间能统一使用。•B、社会改革开放和国家经济建设的新要求•（1）及时性要求。由于经济建设的各方面受科学技术（尤其是信息技术）的影响，迫切需求计量技术法规能够及时跟上，以维护经济秩序的正常运行。•（2）适用性要求。计量技术法规设置的技术指标必须与经济建设各行业的生产实践相适应，并应满足社会的计量要求。•（3）有效性要求。计量技术法规施行必须以其有效性为原则，能够有效指导经济建设为原则。•C、科学技术发展的新要求•对于高科技技术应有界定的技术规范。•计量技术法规应对高科技的形成起指导作用•D、公众生活质量改善的新要求•（1）要有足够的计量技术法规保障公众的生活；•（2）对于与公众生活相关的计量问题应有计量技术法规提供解决办法。。二、新任务•在新阶段新形势下，面对新的要求，我国的计量技术法规要完成新的任务：•A、促进我国的产品和服务向全球延伸，合理地利用技术措施保护本国利益，保护本国的知识产权、产品和服务。积极创造公平竞争和自由贸易的软环境，使我国公众最大限度受益。•B、有力地促进我国生产力和科学技术进步，确保我国市场经济秩序健康有序发展，提高我国的产品质量和服务质量，提高我国的综合竞争力。•C、改善我国公众的生活环境和生活质量，保障我国公民的合法利益。问题和差距了解我国计量技术法规建设的发展和现状，分析我国计量技术法规建设的要求和任务，寻找其发展中存在的问题和其现状尚有的差距，是我们解决好计量技术法规建设的关键和基础。通过归纳研究，我们认为我国计量技术法规的建设目前有以下几个问题和差距：一、思想理念方面–计量技术法规建设的出发点过于偏重为政府实施计量监督管理提供依据，淡化了为社会组织“指导和促进”的服务宗旨。–计量技术法规建设的指导思想，未充分重视经济性原则。这个问题主要表现在计量技术法规适用范围的设置上。二、理论建设方面–计量技术法规定义未明确给出，组成内容没有具体约定。–计量技术法规建设的研究群体未形成，研究状况和研究方向单一且有局限性。三、行政管理方面–计量技术法规的规划（制、修订）还未彻底遵循WTO/TBT协定所要求的正当目标原则。计量技术法规的颁布还未彻底做到WTO/TBT协定所要求的透明度。–计量技术法规的制定、起草没有引入公开、透明的竞争机制。对地方、部门计量技术法规的管理缺乏协调。–政府（或主持方）对计量技术法规建设的投资力度不大，建设过程中经费不足，或者说政策支持空泛。四、法规生成方面•起草单位和起草人的结构不太合理。•起草人调研范围有限，征求意见渠道不畅，相关组织（机构）发表意见不积极。起草单位也有沽名钓誉的不实之举，不注重质量。•计量技术法规名目繁多，同一器具出现多种规范，彼此间内容结构侧重不同，对国际建议的引用和理解不同。•计量技术法规的修改周期太长，生成速度太慢，经常跟不上实际的发展需要。五、法规质量方面–技术指标（或要求）的设置脱离实际。–表述和表达不规范，甚至存在明显错误。–适应范围太单一，太狭窄。–规程中周期的设定不合理或显得多余。因为，按照周期设置原则应以计量器具的本身状况来科学设置周期（强检的除外）。六、法规执行方面----计量技术法规的通用性不强，在工作虽有不少规范，但仍感觉不足。----采用国际技术准则太少，在与国际建议接轨的进程中，距离还较远。目前，我国完全等效采用国际建议的只有两个（非自动衡器和加油机计量规程）。理论建设探讨一、计量技术法规的涵义和组成内容•（1）根据世界贸易组织(WTO)、国际性计量组织和我国国家计量行政管理部门（或其授权组织、机构）及司法部门在文件中频繁使用的“技术法规”或“计量技术法规”概念（提法）的含义，我们把计量技术法规的涵义概述为：•为实现单位统一和量值准确可靠，由国际性计量组织和国家计量行政管理部门（或其授权组织、机构）规定并颁布，用来指导和规范计量活动或行为的技术依据类文件。•（2）按照国际性计量组织和我国国家计量行政管理部门（或其授权组织、机构）多年来对计量技术法规的管理、研究、实践，我们把计量技术法规的组成内容表述为：•有关计量活动或行为的以下技术依据：•a、术语和定义•b、量和单位•c、命名和表示规则•d、编写和分析导则•e、评定和鉴定规范•f、考核和确认规范•g、研制和试验规范•h、标准测试方法•i、计量检验规则•j、计量保证方案•k、