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第四章应急管理体制、机制不法制第一节应急管理体制一、应急管理体制概念二、应急管理体制基本原则（一）统一领导（二）综合协调（三）分类管理（四）分级负责（五）属地管理为主三、应急管理组细体系（一）国家应急管理组细体系（二）福建省应急管理机构四、部分城市应急管理体制建设模式（一）整合条块关系、强化属地管理的北京模式（二）多元协调管理机构不应急响应机构相对接的上海模式（三）依托公安部门建立社会联劢机制的广州模式一、应急管理机制概念二、应急管理机制主要内容（一）事前：预防不应急准备（二）事发：监测不预警（三）事中：应急处置不救援（四）事后：恢复不重建第三节应急管理法制一、应急管理法制概念不特征（一）应急管理法制概念（二）应急管理法制特征二、应急管理法制功能（一）规范行政紧急权力的行使（二）权衡政府权力和公民权利（三）保障公民的合法权利（一）《突发事件应对法》立法背景（二）《突发事件应对法》基本内容（三）《突发事件应对法》立法宗旨和适用范围三、《中华人民共和国突发事件应对法》（四）《突发事件应对法》主要特点和责仸义务第四章第二节应应急管理机制急管理体制、机制不法制目录应急管理体制部分城市应急管理体制建设模式应急管理机制应急管理法制《中华人民共和国突发事件应对法》第1部分应急管理体制应急管理体制应急管理体制作为“一案三制”的前提要素是行政管理的管理体制中重要的组成部分。应急管理体制概念从整体上看，应急管理体制可针对不同类型、不同级别和不同地域范围内的突发事件，快速灵活地构建起相应的应急管理体制。从功能上看，其目的在于根据应急管理目标，设计和建立一套组织机构和职位系统，确定职权关系，把内部联系起来，以保证组织机构的有效运转。应急管理体制是为保障公共安全，有效预防和应对突发事件，避免、减少和减缓突发事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响而建立起来的以政府为核心，其他社会组细和公众共同参与的组织体系。与一般的体制有所不同，应急管理体制是一个开放的体系结构，由许多具有独立开展应急管理活动的单元体构成。国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。应急管理体制基本原则（一）统一领导（二）综合协调统一领导综合协调在突发事件应对处理的各项工作中，必须坚持由各级人民政府统一领导，成立应急指挥机构，实行统一指挥。各有关部门都要在应急指挥机构的领导下，依照法律、行政法规和有关规范性文件的规定，开展各项应对处置工作。在突发事件应对过程中，参与主体是多样的，既有政府及其组成部门，也有社会组织、企事业单位、基层自治组织、公民个人和国际援助力量。必须明确有关政府和部门的职责，明确不同类型突发事件管理的牵头部门和单位，同时，其他有关部门和单位提供必要的支持，形成各部门协同配合的工作局面。（三）分类管理应急管理体制基本原则（四）分级负责（五）属地管理为主分类管理分级负责属地管理为主每一大类的突发事件应由相应的部门实行管理，建立一定形式的统一指挥体制，不同类型的突发事件依托相应的参与业务管理部门，由该部门收集、分析、报告信息，为政府决策机构提供有价值的决策咨询和建议。因各类突发事件的性质、涉及的范围、造成的危害程度各不相同，应先由当地政府负责管理，实行分级负责。对于突发事件的处置，不同级别的突发事件需要动用的人力和物力是不同的。无论是哪一种级别的突发事件，各级政府及其所属相关部门都有义务和责任做好监测和预警工作。地方政府平时应做好信息的收集、分析工作，定期向上级机关报告相关信息，对可能发生的突发事件进行监测和预警。分级负责原则明确了各级政府在应对突发事件中的责任。出现重大突发事件时，地方政府必须在第一时间采取措施控制和处理，及时、如实向上级报告，必要时可以越级报告。当出现本级政府无法应对的突发事件时，应当马上请求上级政府直接管理。我国早已初步形成了以中央政府坚强领导、有关部门和地方各级政府各负其责、社会组细和人民群众广泛参不的应急管理体制。应急管理组织体系机构设置实际需要职能配置人员配备根据实际需要，设立了相关突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件、应对工作；建立了志愿者制度，有序组织各类社会组细和人民群众参不到应急管理中去。从人员配备看，既有负责日常管理的从中央到地方的各级行政人员和与司救援的队伍，又有高校和科研单位的与专家。从职能配置看，应急管理机构在法律意义上明确了常态下编制规划和预案、统筹推进建设、配置各种资源、组织开展演练、排查风险的职能，规定了在突发事件中采取措施、实施步骤的权限，给予政府及其有关部门一系列必要的授权。从机构设置看，既有中央级的非常设应急指挥机构和常设办事机构，又有地方政府对应的各级应急指挥机构，县级以上地方各级人民政府设立了由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构。领导机构12345办事机构工作机构地方机构专家组1345国务院办公厅设国务院应急管理办公室，履行值守应2急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。国务院有关部门依据有关法律、行政法规和各自职责，负责相关类别突发事件的应急管理工作。具体负责相关类别的突发事件与项和部门应急预案的起草不实施，贯彻落实国务院有关决定事项。地方各级人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域内各类突发事件的应对工作。国务院和各应急管理机构建立各类与业人才库，可以根据实际需要聘请有关与家组成与家组，为应急管理工作提供决策建议，必要旪参加突发事件的应急处置工作。应急管理组织体系（一）国家应急管理组织体系国务院是突发事件应急管理工作的最高行政领导机构。在国务院总理领导下，通过国务院常务会议和国家相关突发事件应急指挥机构，负责突发事件的应急管理工作；必要时，派出国务院工作组指导有关工作。应急管理组织体系领导机构办事机构与项挃挥机构日常工作机构根据职责，省直有关部门和中直驻闽有关职能部门和社会组织是省人民政府处置突发事件的日常工作机构。依据突发事件的状况和态势，设立临旪性应急工作机构，负责现场指挥和协调的处置工作，可根据突发事件的性质、特点和现场等实际情况，设立若干个工作小组。现场工作机构各市、县（区）、镇人民政府是本行政区域突发事件应急管理工作的行政领导机构，负责本行政区域各级各类突发事件的应对工作。地方机构应急机构与家组各级公安（110、122）、消防（119）、医疗急救中心（120）、海上援救（12395）、电力抢修（95598）、污染事故（12369）、保险公司和安监、环保、海事等政府部门下设的应急机构等均为突发事件的应急机构。（二）福建省应急管理机构政府根据实际需要聘请有关与家组成与家组，为应急管理工作提供决策建议，必要旪参加突发事件的应急处置工作。省各类突发事件指挥机构是省人民政府处置突发事件，承担应急职责的应急指挥机构，负责相关类别突发事件的应急管理工作。省政府办公厅加挂省突发公共事件应急委员会办公室牌子，履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。福建省突发公共事件应急委员会是福建省突发事件应急管理工作的领导机构。第2部分部分城市应急管理体制建设模式部分城市应急管理体制建设模式在长期实践基础上，我国地方政府依照“条块结合、以块为主”的属地原则，不断积累应对各种突发事件的经验，不少大中城市在建设城市应急管理体制方面迚行了尝试，形成了不同模式的应急管理体制。（一）整合条块关系、强化属地管理的北京模式作为全国的首都，北京市拥有其他大城市所没有的庞大社会组织体系和复杂的条块关系，社会结构的异质性更高。当突发事件发生时，地方政府实际上很难协调、统筹辖区内的中央在京单位、军队单位和外地驻京单位。根据《北京市突发公共事件总体应急预案》，北京市危机管理的决策层为北京市突发公共事件应急委员会，统一领导全市突发事件应对工作。应急委员会主任由市长担任；副主任按处置自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类突发事件的分工，由分管市领导担任；市委、市政府秘书长、分管副秘书长、市各突发公共事件与项指挥部、相关委办局、卫戍区、武警北京总队负责人为成员。北京市突发公共事件应急委员会下设办公室，作为日常机构。办公室设在市政府办公厅，加挂市应急挃挥中心牌子。其具体职责涉及突发事件信息的收集分析、总体应急预案修订、专项或分应急预案审定、预案演练的督促检查、突发事件信息网络系统的建设、指挥平台的运行维护等。市应急指挥中心备有指挥场所和响应设施设备，作为突发事件发生时委员会的指挥平台。如果遇到牵涉面大且超出北京市控制范围的突发事件时，提请党中央、国务院批准成立“首都突发公共事件应急委员会”，由党中央、国务院指定一名负责同志任主任，中央国家机关、驻京部队及北京市委、市政府有关领导为成员，统一指挥协调首都突发事件应对工作。（二）多元协调管理机构与应急响应机构相对接的上海模式2000年2011年上海市委、市政府决定深化社会服务联动工作，建立市应急联动中心。应急联动中心设在市公安局，依托110报警台和市公安局指挥平台发挥作用，其主要职责是在市委市政府以及具有管理突发事件职能的领导机构的领导下，对全市范围内的突发事件按照统一指挥、分级管理的要求实施先期应急处置。应急联动中心的设立使得对灾害事故的统一接警成为可能。目前，上海已实现110、119、120等特服号码的连通，市民在紧急情况下只要拨打其中的一个号码即可实现报警。作为市突发事件应急响应的中枢和组织载体，应急联动中心对各联动单位实行开放制度，当突发事件发生时，相关的联动单位可以进驻中心担负相应的协助指挥职能。上海市成立减灾领导小组作为全市减灾工作的决策领导机构，由分管副市长为组长，市政府副秘书长、市政府办公厅分管领导、市民防办主任和市公安局分管领导为副组长。其职责是研究决定有关全市应急管理的重大决策和指导全市性的重大减灾项目建设，在重大特殊灾害发生时，启动市灾害事敀紧急处置指挥部。决策领导机构的日常办事机构是市减灾领导小组办公室，机构设在市民防办公室。其主要职责是减灾预案、规划的综合管理工作，建立城市减灾综合信息系统，进行系统的科研、宣传和教育工作。（三）依托公安部门建立社会联动机制的广州模式广州市突发事件管理的联动机制是110报警服务台统一受理全市各类应急求助报警电话，接警人员通过网络平台将警务报警切换至相关的公安业务部门，将非警务报警通过电信网切换至相关的联动职能部门。遇到重大突发事件时，可根据需要将警情切换至数个职能部门，由其协同处置。出警情况由接警单位、部门及时向110报警服务台反馈，使其在突发事件管理中的信息中枢作用不弱化。按照有关规定，没有参加社会联动的部门和单位，当接到110指令时，亦需根据实际情况认真受理，快速处置，并及时向110反馈信息。作为市突发事件与专门的应急响应机构，联合小组下面还设立了社会联动中心，挂靠市公安局，与市公安局110指挥中心实行“两块牌子，一套班子”。根据市政府的授权，联动中心有权指挥、协调、调度、监督相关联动部门去处置全市的应急求助和突发事件。广州市以应急管理为目标的社会服务联合行动工作是随着公安机关110报警服务系统而建立和发展的。1998年，广州市正式启动以110报警服务为龙头，由供水、供电等23个职能部门共同组成社会服务联合行动网络，成立“广州市社会联合行动服务小组”，市长任组长，主管副市长担任副组长，相关职能部门负责人为成员，统一领导全市应急求助和突发事件处置工作。联合小组是广州市应急管理的决策者，其日常办事机构和联络辅助机构设在公安局，负责联合小组的日常事务，对各责任单位的工作进展情况迚行日常监督和定期考核检查。第3部分应急管理机制应急管理机制应急管理机制作为“一案三制”的关键要素，是行政管理组细体系在遇到突发事件旪发挥作用的制度。应急管理机制概念从外在形式来看，应急管理机制体现为政府管理突发事件的职责与能力；从实质内涵来看，应急管理机制是一组建立在相关法律、法规和部门规章之上的政府应急管理工作流程，能展现出突发事件管理系统中组织之间及其内部相互作用关系；从运作流程