从基本国策到基本法律——《人口与计划生育法》的立法背景与立法

从基本国策到基本法律——《人口与计划生育法》的立法背景与立法过程评析法学论文内容提要任何法律的制定都绝不是偶然的，必有其特定的立法背景和成因。文章从经济、政治、社会发展等多角度，分析了我国制定《人口与计划生育法》的立法背景；对我国从以基本国策推行到依基本法律推行计划生育，从而制定专门《人口与计划生育法》的国家立法历程作了必要的梳理和总结。文章还联系实际，对国家立法过程中若干备受关注的重点、难点问题，如生育政策的立法表述、社会抚养费制度的确立、计划生育奖励与社会保障制度的建立等问题进行了概括性的分析和阐述。关键词人口与计划生育法基本国策立法背景立法过程社会主义市场经济体制的逐步建立和社会主义民主法制建设进程的加快，对依法治理人口与计划生育工作提出了更高的要求。人口与计划生育工作长期以来依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。2001年12月29日由九届全国人大常委会第二十五次会议通过、2002年9月1日施行的《中华人民共和国人口与计划生育法》是我国立法历史上的重要法律。它首次将我国推行二十多年之久的基本国策终于以基本法律的形式予以确认，从而结束了有国策而无国法（这里指国家基本法律）的历史。国家制定《人口与计划生育法》既是贯彻落实党的十五大提出依法治国基本方略和落实计划生育基本国策的要求，也符合广大人民群众的迫切愿望，对稳定低生育水平，保障计划生育事业稳定、健康、持续发展具有重大的现实意义和深远的历史意义。本文将对制定该法的立法背景作一扼要分析，对立法过程中若干备受关注的重点、难点问题作一介绍与评析。一、我国《人口与计划生育法》的立法背景分析任何一部法律的制定都绝不是偶然的，而是必然有其特定的立法背景和成因，这些背景因素中往往涉及经济、政治、文化、社会发展等诸多方面。有的立法既有国内因素的考虑，还有国际因素的考量。就我国的《人口与计划生育法》而言，应该说有其特定的历史背景。笔者试图从国内背景与国际背景两个方面来进行分析：（一）制定《人口与计划生育法》的国内背景分析1、经济背景（因素）分析人口多、底子薄，是我国的基本国情。我国是世界上人口最多的发展中国家。据有关部门统计，截止到2001年底中国内地的人口总量达到12.76亿1。虽然中国已经进入低生育水平阶段，但由于中国的人口基数大，总人口仍然在以每年1000万左右的速度增加，长期存在高增长量与低生育水平的矛盾，预测到21世纪中叶，我国总人口数达到16亿方能实现零增长。庞大的人口基数和每年增加1000万人口的状况，给中国经济社会发展和实施可持续性发展战略带来巨大的压力。人口过多和人口增长过快始终是制约我国现代化建设的首要问题。因此国家把实行计划生育确立为一项必须长期坚持的基本国策。但是长期以来虽有国策却无国家立法，人口与计划生育工作长期依靠政策和地方立法开展工作的状况已不能适应新形势发展的需要。有必要把“实行计划生育是国家的基本国策”通过法律的形式确立下来。2、社会发展背景（因素）分析21世纪中国人口的继续增长与资源的矛盾更加突出。虽然中国的土地面积达960万平方公里，但是适合居住和经济活动的空间很有限，人口分布极不平衡。中国的耕地面积仅占世界总面积的7%，却养活着占世界总人口22%的人口。中国耕地面积只有国土面积的十分之一，而印度耕地面积占国土面积的55%，人均耕地是中国的两倍；美国耕地面积占国土面积的20%，人均耕地是中国的9倍；中国的粮食产量居世界第一，人均粮食占有量却不到美国的四分之一。由于中国人口规模将继续扩大，中国的人均粮食占有量长期维持在不足400公斤的低水平上。随着经济总量和人口总量的不断扩大，农业资源已经迅速接近承载力的上限，平均每人拥有的耕地不到世界平均水平的30%，平均每人拥有的草地不到世界平均水平的40%；平均每人拥有的林地不到世界平均水平的14%；平均每人拥有的水资源不到世界水平的1/4。中国还面临着不断增长的劳动力就业问题的困难。目前，全国每年有近2000万青年人进入劳动年龄。农村剩余劳动力已经达到1。2亿人，到2005年，农村剩余劳动力将超过1。5亿。只有在大力发展经济、创造新的就业机会的同时，坚决控制人口的过快增长，才能使劳动力增长和经济发展对劳动力的需求相适应。改革开放以来，中国的国内生产总值位列世界六、七位，但人均国内生产总值（800美元左右）仍居世界中位左右，低于发展中国家的平均水平（1450美元）。由于人口增长过快，国家用于发展的资金相对减少，能够用于教育、医疗、社会保障等社会事业的资金不足，要进一步提高人民的文化素质和健康水平，面临着很大的困难。为了实现持续的经济增长和可持续性发展，满足全体中国人民日益增长的物质和文化需要，保证当代及子孙后代人民的根本利益和长远利益，国家选择了实行计划生育这一利在当代、功在千秋的战略决策是正确的。国家立法具有广泛的群众基础和社会基础。自20世纪70年代初开始的人口与计划生育工作取得了举世瞩目的成就,有效地控制了人口的过快增长。从1992年开始，生育水平降至并稳定在更替水平以下。经过近30年的工作，我国必须长期坚持计划生育基本国策的思想已在全社会形成广泛共识，现行计划生育政策已被广大群众理解和接受，广大群众的婚育观念发生了深刻的变化，我国人口与计划生育工作已积累了丰富的经验。我国实行计划生育近30年来，已形成了一套较为完整的、经实践证明是行之有效的政策措施、规章制度和管理方法，初步探索了一条具有中国特色的综合治理人口问题的道路，逐步推行了一系列重大的改革举措，迫切需要通过法律的形式固定下来，使之长期坚持下去并不断发展完善。3、政治背景（因素）分析随着依法治国基本方略的实施，国家计划生育管理必须全面纳入法治轨道。为了规范计划生育行政管理部门及其工作人员依法管理计划生育的行政行为，做到有法可依，严格执法，文明执法，必须制定专门法律。实行计划生育涉及公民的基本权利和义务，为了更好地体现权利义务相统一原则，应当改变以往在计划生育工作中存在的对公民重义务、轻权利、重管治、轻服务的状况，国家也急需制定专门法律来明确规定公民履行计划生育义务的同时本应享有的合法权利。为保障计划生育工作健康、稳定、持续发展，需要由国家立法明确规定各级政府、计划生育行政管理部门及相关部门、各类社会组织在人口与计划生育工作中应承担的义务及法律责任，以及为计划生育工作提供必要的保障条件，为综合治理我国人口问题提供法律依据。实践证明，仅仅依靠地方立法，难以完成这一重任，必须由国家制定专门法律予以规范和保障。此外国家立法也具有较好的地方立法和行政立法基础。人口与计划生育国家立法始于70年代末，前后起草、论证30余稿，为新一轮人口与计划生育国家立法积累了有益的经验和教训。80年代以来，全国各省、市、自治区相继制定了计划生育条例（西藏、新疆制定了政府规章），计划生育行政法规、部门规章的制定逐步纳入正轨。广大干部、群众迫切要求依法管理计划生育工作。我国民主法制建设进程加快，既对依法治理计划生育提出了更高的要求，也为国家立法创造了有利条件。近年来计划生育行政机关及其工作人员依法行政水平不断提高。广大计划生育专兼职人员的法制观念、群众观念、服务观念不断增强，初步形成了依法治理计划生育的法制环境。国家立法具有坚实的工作基础。20世纪90年代以来，人口与计划生育工作适应改革开放和建立社会主义市场经济体制的形势，坚持深化改革，从工作的指导方针、改革思路、管理机制以及工作方法都发生了深刻的变化，为国家立法奠定了坚实的工作基础。（二）制定《人口与计划生育法》的国际背景分析多年来，我国积极参与人权及人口问题的国际交流与合作，截止目前，我国已加入的国际人权公约主要有：《经济、社会及文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视公约》、《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》、《儿童权利公约》等；签署的人口问题国际文件主要有：1974年世界人口会议通过的《世界人口行动纲领》、1984年国际人口会议通过的《墨西哥城人口与发展宣言》、《关于进一步执行〈世界人口行动计划〉的建议》、1994年国际人口与发展大会通过的《国际人口与发展行动纲领》等。我国政府在签署这些公约和文件时，申明中国将在不违背宪法有关计划生育条款规定的情况下履行国际公约、文件所载的义务。我国的计划生育工作，体现国际公约、国际文件对公民生育权的尊重和保护。20世纪90年代以来，我国认真借鉴国际成功经验，改进和提高计划生育和生殖健康水平，履行对国际公约和国际文件的承诺。为了更好地体现我国对人权的尊重和保护，进一步树立我国计划生育工作的良好形象，全面参与国际事务，国家也有必要制定专门的《人口与计划生育法》。国家立法具有较为有利的国际环境。中国人口与计划生育政策得到了国际社会越来越多的支持和理解。二、我国《人口与计划生育法》的立法过程述略我国人口与计划生育的法制建设起步较晚，走过了一条由依靠政策到依靠相关法律、法规到国家制定人口与计划生育专门法律的漫长道路。1978年3月全国人大五届一次会议通过的宪法首次明确规定，“国家提倡和推行计划生育”。1982年修订的宪法规定，“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应”、“夫妻双方有实行计划生育的义务”。从1982年起，我国就将实行计划生育，控制人口数量，提高人口素质确立为国家的基本国策，并逐步形成了一系列开展计划生育工作的方针、政策。由于当时不具备制定计划生育专门法律的条件，国家只是在通过制定有关婚姻、收养、妇女权益保障、未成年人保护、母婴保健等相关法律时，增加有关计划生育方面的条款，作出若干具体规定。1991年12月26日，经国务院批准，颁布了《流动人口计划生育管理办法》，成为人口与计划生育领域的第一部行政法规。1998年8月6日，国务院又对该行政法规进行了修订。为了加快计划生育法制建设，2001年6月13日，国务院又颁布了《计划生育技术服务条例》，为人口与计划生育国家立法进一步奠定了基础。从地方立法来说，为适应依法管理人口与计划生育工作的要求，自1980年2月广东省人大常委会制定并通过《广东省计划生育条例》开始，各省、直辖市、自治区先后制定了地方性法规或政府规章2。我国的计划生育国家立法始于20世纪70年代末。20多年来立法论证工作始终没有间断过。大致可以分为五个阶段：第一阶段是从1978年到1980年。邓小平曾指出“人口增长要控制，应该立法”。在此期间，由国务院计划生育领导小组办公室组织起草了《中华人民共和国计划生育法》8稿，原拟提交1980年召开的五届全国人大三次会议与婚姻法同时讨论，但因条件不够成熟，决定暂不讨论。第二阶段是从1982年到1988年。根据中央领导同志关于“计划生育工作的根本问题是要立法。不立法计划生育不能持久”的指示精神，国家计生委组织起草了《中华人民共和国计划生育法》，先后修改了12稿。1988年底，中央认为时机还不够成熟，决定暂不出台。第三阶段是从1989年到1990年。中央政治局常委会决定，“为了使计划生育工作逐步纳入法制轨道，应积极为制定计划生育法做准备。在制定计划生育法之前，可以先由国务院制定和颁布计划生育条例。”据此，国家计生委从1989年3月起开始起草《中华人民共和国计划生育条例》，共修改了9稿。1990年8月国务院总理办公会议决定，待地方计划生育法规执行一段时间，积累了一些经验以后，再考虑制定条例及立法。第四阶段从1994年到1996年。在1994年1月26日中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于八届全国人大常委会立法规划的请示》中，《中华人民共和国人口与计划生育法》被列为第二类，即“研究起草、成熟时安排审议的法律草案”，人口与计划生育国家立法再次被提上议事日程。这期间国家计生委成立了立法论证小组，抓紧进行与相关部门对人口与计划生育立法的必要性和可行性工作的论证和协调。但经过论证和分析，认为立法的时机仍不成熟。第五阶段从1998年到2001年。1997年党的十五大把实行依法治国，建设社会主义法制国家确立为党领导人