以欧盟及法国法为借鉴建立我国的绿色公共工程采购法律机制

1以欧盟及法国法为借鉴建立我国的绿色公共工程采购法律机制【摘要】经济发展必然带动城市化发展，而后者的发展又自然涉及到人们日常生活中的环境问题。由政府采购所主导下的公共工程建设理应遵循可持续性发展政策的理念，注重落实环保政策的目标，形成绿色公共工程政府采购的法律机制，进而构成环境法的组成部分。借鉴他国经验在于说明这一观点可行性。【英文摘要】Theeconomicdevelopmentisveryimportantforthecitydevelopment,andthesecondmeansitsimportanceforthelifebytheenvironmentquality.Sotheecologistconceptinthepoliticbythedirectionofthegovernmentwouldmakeanattentiontotheecologistpoliticobjectives,alsototheformationofthepubliccontractoftheworks,whosewouldbeapartoftheenvironmentlaw.Taketheothercountry’sexperience,willbeagoodway.【关键词】比较法;环保法;绿色公共工程采购法;法国;欧盟;中国绿色公共工程采购法【英文关键词】comparisonlaw;environmentlawforthepublicworksinChina;thepublicworkslawinFranceandEuropeanUnion【写作年份】2009年【正文】一、公共工程政府采购的范围和特征(一)WTO政府采购协定工程采购合同的适用范围2基于我国已经2007年12向WTO提交了加入WTO政府采购协定(简称GPA)的申请，并且此后就相关事宜与现有各成员方进行谈判这一外界因素，特对此做一简要介绍。由于GPA没有对政府采购进行定义，而只是以具体列举的方式指明应当予以规范的政府实体所进行的工程采购。因此，GPA在附录1中专门用三个附件列举应当予以规范的政府实体，即：中央政府机构的清单(附件1)，地方政府机构的清单(附件2)以及按协议规定进行采购的机构(附件3)。这就是说，只有那些被例入附件1，2或3中的单位必须遵守该协议。值得注意的是附件3中的采购机构。因为，各成员国对于这类机构的设置不一，其形式也多有变化，特别是国营企业和公用事业机构。例如，从事煤气，电力和用水供给，城市运输网运营(电车，地铁等)，以及港口和机场设施提供的部门。同时，GPA用一个附件(附件5)列举了应当进入适用范围内的工程服务，具体工程合同的客体是参照中央产品分类目录(theCentralProductClassification缩写为CPC)确定的。与其他服务的情况不同，成员国应就适用范围内的工程服务达成协议，并且在每个成员国的附件5中规定了共同的定义。它将工程服务合同定义为“与中央产品分类目录第51部分的含义相同的，通过任何方式以实现土木的或建筑工程为目标的合同”。这一分类包括与工程有关的所有类型的服务，从开工前在工地进行的前期工程工作(搭建建筑，铺设道路或其他基础设施)到工程的建设和完成。另外，建筑服务，城市规划，工程服务，污水排放，垃圾处理和大多数其他环境服务也涉及其内。(二)欧盟法中的公共工程概念欧盟之所以非常重视建筑行业的健康发展[1]，将其作为内部市场注重调整的对象，是由于在其出现的最初10年内，就创造了250万就业以及8770亿欧元的额外产值[2]，而且同一时期欧盟3至第三国的出口从欧盟内部总产值的6.9%增长到11.2%[3]。因此，有效发挥作用的内部服务市场将使其贸易增长15-30%，同时促进外国直接投资增长20.5%[4]。欧盟公共合同方面的立法活动历经过三次大的发展。第一次始于上世纪七十年代。第二次主要体现于1989至1989颁布的指令[5]。第三次以2004年月31日为标志。从1999年开始，经过五年多的努力，欧盟于2004年将原有的四类分别制定的公共采购法，调整和简化为两个法规，即《欧盟关于协调公共工程，公共服务和公共采购合同的程序的第2004/18指令》和《欧盟关于协调水，能源，运输和邮政服务合同的程序的第2004/17指令》。2007年12月，欧盟又对上述两个指令进行了修订，降低了合同授予的最低限额标准，幅度约为2.4%-2.9%，扩大了指令所涵盖的范围。欧盟公共合同的定义是指采购实体与缔约人，供应商或服务提供者之间为获得金钱利益而提供工程，供应或服务的书面协议。所谓采购实体主要是规范合同的主体，即必须对外进行招标的机构。作为必须进行招标的公法人，具体包括国家、区域或地方机构,公法管理的机构，以及由一个或数个上述机构所组成的联合体。上述区域或地方机构相当于我国的地方政府，公法管理的机构相当于我国的事业单位。由于欧盟各成员国在公法机构管理体制方面的差异，公法规制下的公共采购机构种类繁多，所以上述指令一般是根据这一法人设立的目的，法律人格，资金的来源以及内部管理等方面来认定的。因此，使用“招标实体”的概念将招标机构予以明确，具体的定义如下:非工商性质而是为了满足公益需要的机构;具有独立法律人格的机构;其活动资金主要由国家、区域或地方机构或公法管理机构提供的，或者其管理受上述机关监督的，或者设有一个行政、管理或监督委员会，其半数以上委员是由上述机构任命的机构。需要说明的是，由于招标机构的分类比较复杂，难以用概念予以穷尽，所以每个指令均在附件一中列出了公法管理机构的具体名单，具体是指在城市供水、能源、交通及4电讯等公用领域从事活动的这类法人。由于从事上述活动的实体均需国家给予特许，因此为了扩大欧盟公共合同在此领域的适用范围，作为招标主体的概念不仅包括了公共权力机构，公共事业单位，而且还包括了私法上实体，即其活动必须服从商法所规范的公司，企业。这类公司、企业仍在交通、能源、水利和通讯领域内提供公用事业服务，原来属于公法人，但现在经过私有化已经成为私法上的法人。具体的公共工程合同是指其标的是与附件5所列活动相关的工程的施工或者这一工程的设计和施工，或者是以任何方式获得符合采购当局要求的一个工程。所谓工程指具有整体功能的建筑或者土木工程活动的成果。所谓通过任何方式实现(realisationbywhatevermeans)，是指工程合同的各种形式。此外，与公共工程合同相近的有公共工程的特许经营合同，后者的实质是实施工程的经济对价在于享有开发、经营工程的权利，从而承担其间的所有风险。这说明，如果只是从财政支出中的政府消费角度来看，所调整的公共工程采购合同主体主要是行政事业单位;如果从财政支出中的政府投资角度来看，所调整的公共工程采购合同主体则必然扩大，即包括了提供公共产品的国有企业。二、欧盟公共采购制度中的环境保护欧盟公共采购的出发点首先是针对内部单一市场的建立[6]，并随着这一内部市场的逐步完善，欧盟在其公共采购制度中加入了新的要求，即环境保护的政策要求。具体而言就是注重强调与公共采购相关的其他政策领域的相互关系，其中与环保直接相关的有以下三个方面：1.为了强化公共采购政策的导向性，注重引入社会和环境政策的具体要求，例如，欧洲委员会在解释公共采购政策时将环境和社会问题考虑在内;2.为了进一步规范公共采购市场，大力完善相关技术标准并予以推广;3.为弥补公共财政投资的不足，允许在特定行业采取灵活的公共采购政策，诸如在建设基础设5施和网络设施的各种业务活动中(设计、建设、融资和经营)允许建立公私伙伴关系，使用BOT合同(建设，经营和移交)以及其他允许针对私人投资的特许经营项目;(一)欧盟节能与环保的政策背景公共财政支持节能已经成为欧盟及其成员国推动节能工作的有效措施和途径。回顾近30年欧盟及其成员国的节能历史，各国对节能重要性的认识大致经历了三个阶段。第一阶段是从1973年第一次石油危机到20世纪80年代中期。这一时期世界范围的节能热潮源于石油危机引发的安全意识，主要目标是通过能源的节约和高效利用，实现能源的长期稳定供应，确保经济、社会的发展。在此背景下，各国公共财政支持节能的力度不断加大。第二阶段是从20世纪80年代中期到90年代初期。20世纪80年代末期，随着世界石油价格的下跌以及欧洲能源情况的变化，能源危机的影响不断消除，能源效率问题逐渐被忽略，各国公共财政对能源的支持力度逐渐降低。根据世界银行的测算，这一阶段各国对节能的财政支持下降50%。第三阶段是从20世纪90年代初至今。源于全球气候变暖引发的生态环境保护意识，世界范围的节能热潮再次高涨，其主要目标是通过能源的节约和高效利用，减少温室气体的排放，确保经济社会的可持续发展。基于此，欧盟委员会在2000年11月发表了题为“为了能源安全的欧洲战略”的绿皮书，号召欧洲各成员国实施节能战略。所以，20世纪90年代末期和本世纪初期，欧盟及其成员国重新开始贯彻执行能源效率复兴政策，在国家的预算分配中增加了对节能的支持力度，以保障能源安全和缓解气候变化。出于降低消耗以确保能源节约、环境保护、资源可获取性及公民保护的需要，欧洲委员会采取了严格的措施。在建筑业方面，最新的重大动向包括建筑物的能源认证以及有关建筑材料的“建筑产品指令”的全面实施。6(二)欧盟公共工程及建筑行业的政策欧洲对于公共工程及建筑行业的政策目标是，在追求经济效率，增加中小企业竞争性的同时，从环境政策方面着手建立可持续性发展的法律体系。具体而言，通过建立建筑产品方面的欧洲节能规范，达到消除发展可持续建筑市场的障碍，从而引导公共工程及建筑市场。为了进一步协调各国的行动，2004年8月，欧盟委员会发布了“政府绿色采购手册”。该手册主要用于指导欧盟各成员国如何在其采购决策中考虑环境问题，为此欧盟委员会还建立了一个采购信息数据库，目前信息库中已有100多类产品的信息，包括产品说明书、生态标签信息等，还提出了一般采购建议。欧盟通过《政府绿色采购手册》统一了绿色采购纲领。欧盟的节能行动计划[7]，特别是在建筑领域的节能行动计划[8]是通过其建筑能效指令予以实施的，其特点是采取全面控制的方法。首先是建立最低能效标准，其次要求所有新落成与既有建筑(大于1000平方米)遵守这些标准，其中特别强调当建筑物建成、出售或出租时，必须出示能效证书，要求定期检查超过最小规格的锅炉与空调系统。(三)欧盟节能机构及标准化委员会欧盟现在管辖范围之大[9]，必然涵盖了环境及建筑传统的多样性[10]。因此，上述各成员国自然制订了各自的标准规范，形成了多种体系并存的局面。所以，制定统一的规范则成为必然。欧盟对节能工作实行部门分工负责的体制，主要由两个部门负责，分别是研究总司以及能源和交通总司。研究总司主要负责研究与开发项目以及示范性项目，其资金的支持也主要限于这两个领域;能源和交通总司主要负责示范和推广以及能效标准的制定，但是其示范性项目基本接近市场。为了保证科学性和透明度，欧盟吸收社会有关方面人士成立专家小组，负责对项目进行评估和验收。7此外，欧盟还成立了欧盟成员国委员会，负责对项目进行决策，以使欧盟的决策符合欧盟各成员国的利益。制定欧洲标准的机构是欧洲标准化委员会。由30个成员国组成，其中14个成员来自欧盟邻近国，下属有276个技术委员会(TC)，1400个工作小组(WG)，65000名专家;6000名全职人员，现已制定了12000多条欧洲标准。欧洲标准化委员会涵盖的领域有：航空航天;化学;建筑;消费品;能源与公用事业;环境;食品;健康与安全;卫生保健;通风、供暖与空调(煤气器具等);信息社会标准化系统(信息通讯技术);材料;机械工程;纳米技术;安全与防卫;服务业;运输与包装。欧洲标准化委员会的目标之一是协调消除贸易壁垒，促进安全，实现产品、体系与服务的互用，推动技术共识。值得注意的是，欧盟现行标准不仅影响正在申请加入欧盟的前东欧国家，而且还会波及非欧盟成员国但受欧盟现行标准影响的国家，即前殖民地国家。(四)欧洲建筑设计和土木工程标准规范体系建筑设计以及