从法律的视角看森林认证

从法律的视角看森林认证摘要：森林认证是近几年林业界讨论的热点话题，本文在介绍我国森林资源保护的现状和森林认证的概念以及发展状况的基础上，试从法律的视角进一步思考和分析森林认证的意义，阐述森林认证立法的必要性并提出相关的建议。关键字：森林保护森林认证立法森林环境的恶化已经使可持续发展和环境保护成为国际林业产业的关键问题，这也使得入世后的中国林业，在由传统林业向现代林业转变的关键时期，面临更大的挑战。作为解决森林问题、实现森林可持续经营的一种有效手段，森林认证已经在世界范围内得到了越来越多的国家的认可和支持。在我国，人们也逐渐认识到森林认证对于森林经营和管理工作与国际接轨，实现林业跨越式发展的重大意义。本文将主要从法律的视角进一步探讨森林认证的相关问题，以促进我国森林资源的可持续发展。一、我国森林资源保护的现状我国对森林资源的保护和管理较之从前已经有了很大的改观，但仍然存在一些问题。比如说，森林资源总量不足，增长缓慢，存在重造林、轻管护，边建设、边破坏的现象；森林资源结构不合理，可采资源锐减，按目前的消耗速度，再过五年半可采资源将消失殆尽；森林资源质量不高，林地生产力日趋下降；超限额采伐、林地逆转呈扩张之势等等。这些问题反映出森林资源管理形势十分严峻，一方面国家投入大量资金恢复植被，另一方面仅有的森林资源在不断地遭到破坏。造成上述问题的原因也很多，诸如1、某些利益方短期行为明显，往往是局部利益考虑的多、全局利益考虑的少；2、森林法律法规的具体落实缺乏实效，有些法律滞后，不适应新的形势发展的要求；3、在森林资源管护与发展的关系上，重造轻管，致使森林资源增长缓慢。我们知道造林要取得成效必须是“三分造，七分管”，但是某些地方是“七分造，三分管，甚至没有管”，片面追求造林数量增加，忽视造林质量提高，加之经营不合理，致使造林成效难以巩固；4、不合理的利用方式是造成森林资源质量下降的重要原因之一，普遍存在单纯追求经济效益的倾向，森林质量不断下降，生态功能日趋减弱；5、重点国有林区现行的管理体制不仅造成了国家对重点林区森林资源监督管理失控，同时也是造成森林资源过量消耗的重要根源。①如果这些问题不解决，将影响到林业生存和发展的空间，影响到我国国民经济和社会的可持续发展，实现林业的跨越式发展也就无从谈起。事实上，森林采伐本身并不意味着一定会破坏森林，假如人们以不破坏环境的方式，模仿森林的自然发育过程来采伐森林，是不会对森林造成不良影响的。在现今的森林法律法规政策的体系下，由于其本身的局限性，对上述问题我们往往难以避免，更难以解决，这使得我们很难再自信的去面对森林。而森林认证的出现给了我们走出这一困境的希望与动力。二、森林认证概述森林可持续经营的认证是一种运用市场机制来促进森林可持续经营的工具，简称森林认证、木材认证或统称认证。森林认证包括两个基本内容，即森林经营认证和产销监管链认证。森林经营认证是根据所制定的一系列原则、标准和指标，按照规定的和公认的程序对森林经营业绩进行认证，而产销监管链认证是对木材加工企业的各个生产环节，即从原木运输、加工、流通直至最终消费者的整个链进行认证。①通俗地讲，森林认证就是由一个独立的第三方来对森林的经营管理方式进行评估并签发一个书面证书的过程；对以可持续方式经营从而得到了认证的森林中采伐出来的产品还可以贴上“绿色标签”。②森林认证一个突出的特点就是自愿性，体现的是申请者的自觉意识。森林认证是一个市场经济措施，通过市场导向提高合理利用森林的意识，从而达到实现森林可持续经营的目的。森林认证之所以由独立的第三方进行，其目的是为了保证森林认证的公正性和透明性。森林认证是对森林经营进行证明的过程，内容涉及森林经营的经济可行性、生态环境和生物多样性保护以及社区经济的持续发展。1993年成立于加拿大多伦多的全球森林管理委员会（FSC），在全面考虑环境、经济和社会三个方面因素之后，制定了森林可持续经营的原则和标准，形成一套保护森林的认证体系，要求林产品零售商所销售的林产品不会破坏森林。森林认证通过“产销监管链”对木材产品进入市场进行全过程跟踪，即从森林到锯木厂，再到木材加工厂，再到仓库和商店，直至进入顾客手中。它是通过市场需求来推动企业对森林实行良好经营的工具。FSC认证体系是目前世界上较为成熟、可操作性强的森林认证体系。木材或家具生产商一旦贴上FSC的标签，等于拿到了在全球林业市场畅通无阻的通行证。因为FSC这面招牌表明他们的木材及其产品是来自那些经营良好的森林。这样用户对木材及其产品市场的来源也就更清楚、并且容易识别。消费者就可以在选购木材、纸张和投资的过程中能够支持林业向良性的方向发展。森林认证的出现才十年左右时间，而被广泛应用也只是近五年的事，中国正式开始森林认证工作是在2001年。2001年5月15日，由WWF（世界自然基金会）/WB（世界银行）联盟倡议发起并资助的森林认证工作组在北京正式成立。而今对于企业来说，森林认证已经不再象前两年那样陌生了，越来越多的企业积极参与了认证工作。截止到2003年底，国内已有50多个企业获得了产销监督链的认证。三、从法律的视角看森林认证的意义（一）从实现可持续发展目标的角度。关于森林资源可持续发展，加拿大森林环境部长J.S.maini曾下了这样的定义：“在没有不可接受的损害的情况下，长期保持森林的生产能力和可再生能力以及森林生态系统的物种多样性。”从森林法律法规的制定到实施，保护环境，维持森林的可持续发展都是其不变的目标。在这一点上森林认证与森林法律法规所追求的价值目标是一致的，可以说是志同道合。森林认证具有一定的环境效益，主要表现在保护生物多样性及其价值、水资源、土壤、独特而脆弱的生态系统和自然景观等；维持森林的生态功能和生态系统的完整性，促进森林的可持续经营；保护濒危物种及其生境等方面。①森林认证的主要目的首先就是提高森林的经营水平，实现森林的可持续经营。目前，我国森林经营单位仍然是根据主管部门批准的森林经营方案来经营，森林经营单位在引入森林可持续经营机制方面仍然缺乏技术支撑、有效的指导和监督。森林认证将以我国的森林保护和可持续经营的标准与指标为技术支撑，监督、检验森林经营单位的森林经营实践，促进森林的可持续经营。开展森林认证的经营单位必须按照可持续经营标准和指标体系经营森林，必然促进森林经营技术和管理方式发生转变，这对于解决我国当前森林经营水平不高、森林生产率低的问题，具有重要意义。森林认证不仅要求森林经营活动是可持续的，而且要符合环境要求。它可确保森林经营活动不破坏环境，维持整个森林的生态环境。这将有利于保护我国日益恶化的森林生态环境，有利于保护濒危物种、生物多样性及其生存环境。森林认证在客观上也促进了森林法律法规目的的实现。（二）从法律关系主体的角度。法律关系主体是法律关系的参加者，即在法律关系中一定权利的享有者和一定义务的承担者。②政府主管部门、森林经营单位、林产品加工企业和经销公司、林区职工和居民、消费者等就是森林法律关系的主体。同时他们也是森林认证的相关利益方。森林认证的社会效益就是确保所有利益各方的权利得到尊重和实现。这样可以协调相关利益方在森林法律关系中的矛盾冲突，弥补法律所带来的缺陷。我们可以通过这几个相关利益方在森林认证中的作用看出森林认证的社会效益。1、政府主管部门政府主管部门是有关林业的法律、法规和政策的制定者、颁布者和执行者，在森林资源管理、培育、保护和利用，木材生产、加工、销售和贸易以及市场规范等方面发挥着决定性作用；是制定、颁布和实施行业标准的主管部门，在决定采取何种森林认证体系、制定国家森林认证标准、建立森林认证机构、提高森林认证评审能力、加强森林认证方面的研究和推广、鼓励森林经营单位实施森林认证、培育认证林产品市场需求、提高公众环境保护意识、加强森林认证管理与宣传等方面起着关键作用。政府部门是实施森林认证的最主要权益相关者。2、森林经营单位森林经营单位承担森林经营的职责，有权利用森林资源，是森林经营管理和利用的主体，是实施森林认证的关键权益相关者。森林经营良好、管理水平高，可以降低森林认证的间接成本，即减少为了通过森林认证所做的准备工作和改进工作的花费。森林经营单位通过森林认证可以获得更高的市场销售价格和收益。同时，通过森林认证可以进一步改进森林管理，提高森林生产力，更好地保护生态环境，协调各方利益，实现森林的多目标合理利用。3、林产品加工企业和经销公司林产品加工企业和经销公司是连接从森林生产的木材到林产品消费者的关键环节，是产销监管链认证的主要对象。如果对环境和消费者负责任的经销公司承诺优先或只采购销售经认证贴有标签的林产品，将促进林产品加工企业优先购买认证过的木材，就会形成对认证木材的市场需求，从而带动森林经营的认证。4、林区职工和居民林区职工和居民是直接的森林认证的参与者和受影响对象，他们对森林认证的认识和接受程度将影响森林认证工作的开展。提高林区职工和居民的环保意识，充分尊重和满足他们的合法权益是顺利开展森林认证的关键因素之一。5、消费者消费者的环保意识和对林产品的需求取向是森林认证的源动力。保护森林，其实并不只是林业工作者的责任。人们的日常消费与森林保护是息息相关的。消费者购买木材产品的行为要有利于保护，而不是破坏森林资源。推广森林认证是要告诉消费者，只有这样的森林出产的木材才不会对环境造成伤害。同时，提高消费者的环保意识，鼓励消费者优先购买认证标记的林产品，通过消费者对环保产品的选择，可以引导森林经营单位走上健康、环保的发展道路，推动森林认证的发展。这些相关利益方在森林法律关系中的角色基本上与他们在森林认证中的角色一致，他们所应当发挥的作用在理论上也是相同的，因为他们的终极利益是一致的，也就是维持森林的可持续发展。但是，在森林认证中可以实现的社会效益在森林法律体系中并不一定可以充分实现，在森林法律法规的具体实施过程中，相关利益方时常因为无法在某种程度上达成一致，形成一种暂时的利益冲突，产生矛盾或者使矛盾激化。其中一个比较突出的原因就是，从实施方式上看，法律是由国家强制力来保证实施的；从主观意志上看，由于没有直接利益的驱动，相关利益方在遵守森林法律法规时往往是淡漠的、被动的。而森林认证体现的是一种“自愿”，对于森林经营企业来说，进行森林认证是一种客观要求的主观自愿的行为。客观上，中国经济入世后必将与世界经济全面接轨，面临着更为广阔的国际市场，这必然给中国家具等林产品出口带来了非常良好的机遇。无论是在国际市场，还是在国内市场，消费者的环境意识都在不断提高，绿色消费已成为一种时尚，购买经过认证的木材及林产品是保护森林生态环境的积极选择。我国是木材生产大国，每年出口36亿美元的木材到欧美地区。目前的迹象表明，经过认证的林产品，可以消除各国对环境保护的贸易壁垒，森林认证已成为我国企业进入国际市场的“护照”。在这个日益全球化的经济环境下，企业必定会趋利避害主动参与森林认证。而森林法律法规的“后台”就没有如此大的吸引力了。主观上，以政府主管部门与森林经营企业的关系为例，我们可以看出森林认证作为一种市场机制具有更大的灵活性，在市场激励下更能发挥企业的积极性和主动性。事实上，政府和企业对于破坏森林可持续发展的危害性的认识基本上是一致的，不一致的是各自的利益取向。政府的利益在于谋求社会的整体利益，而企业的利益在于降低成本，提高利润，两者之间存在着一定的紧张关系。企业缺乏促进森林可持续发展的直接动力，企业动力的来源就是经济刺激，而森林认证可以给予企业这一经济刺激动力——利润与市场。强有力的市场在敦促越来越多的人开始关注森林认证。认证能为企业带来各方面的收益，这是企业开展森林认证的动力。从长远看，森林认证通过市场的力量，促进森林经营单位向可持续经营方向转变。根据森林认证的要求，森林经营单位首先要引进先进的管理体系和经营体系，改善企业经营管理状况，提高企业的生产效率。森林认证将推动企业按照可持续经营标准进行森林经营，不仅会提高森林的生产力，而且有益于保护森林资源。从眼前看，森林认证可以增强企业产品的市场竞争力，有利于企业保持现有市场份额或进入新市场