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刊于《上图讲座专刊》2006年第3期一一部部全全面面规规范范城城市市规规划划工工作作的的重重要要法法规规————解解读读《《上上海海市市城城市市规规划划条条例例》》主讲：黄钰黄钰，现任上海市人大常委会法制工作委员会副主任。长期从事地方立法工作，直接参与制定了近百部地方性法规；主持开展的《扩大立法民主的实践、探索及其成效》课题研究，获得2002年度上海市人大常委会优秀研究成果一等奖；主编出版了《〈上海市劳动合同条例〉释义》、《〈上海市专利条例〉释义》、《〈上海市消费者权益保护条例〉释义》、《〈上海市房地产登记条例〉释义》、《〈上海市旅游条例〉释义》、《〈上海市人口与计划生育条例〉释义》、《〈上海市未成年人保护条例〉释义》、《〈上海市企业名称登记管理规定〉释义》等书。大家都生活在上海这座城市里，每天看到都有很多高楼建成，又有许多马路被拓宽与新建。城市的这些变化与发展，其背后都有一个很重要的规矩，即城市规划。实际上，城市规划与广大老百姓的生活是密切相关的。因此，为大家介绍一下《上海市城市规划条例》就显得尤为必要。一、谈谈上海在城市规划方面立法的实践情况城市是一个很复杂的系统，我们要正常的生活就必须要有一套支持系统。比如，住房就会产生一系列居住方面的问题，即如何来改善我们的居住条件？又如，生活中我们还需要各种食物以及生活资料，这就产生了如何供应的问题。商业网点又如何建造，其供应渠道又在哪里？再如，要保障正常的生活，就必须要有生产，究竟该如何对生产进行布局？人们的日常出行问题很重要，可是车站如何设置？车辆又怎么运行以及如何展开维护保养等诸多问题。因此，一个城市就是一个非常庞杂的系统，要使得其正常运转的话，就必须要有各个系统加以保障支持，这些系统如何合理布局，也就是我们通常所说的“城市规划”。尤其像上海这样一个特大型城市，要保障广大人民群众的安居乐业，城市规划就显得极其重要了。在座的有很多老同志，各位一定记忆犹新的是：解放前，上海尚属殖民地，有英租界、法租界，不同的租界地区，就连电压都不一样，即买个灯泡都无法通用。因为，每块租界中殖民地统制者都有着自己的规定。所以，一个城市就显得十分混乱。解放后，在一段时期内，我们对城市规划也并未引起应有的重视，再加之一些历史原因，上海曾经一度造成了住房紧张，交通拥堵的局面。所以，由于规划的欠缺，整个城市的发展相当不平衡，同时也给我们的生产、生活带来了巨大的影响。正是由于历史的教训，引起了人们的反思。大家觉得规划工作确实是非常重要，必须要强化规划的概念。所以，在1980年10月份，上海市人民政府就开始制定了《上海市建筑管理办法》。在该办法当中，有一部分内容就涉及到了规划问题，但它的主要内容是针对建筑设计、建筑工程的执照以及对违章建筑如何处理等问题的规定。这个办法对规划的重要性和强化其权威性，显然还是规范得不多，存在着一定的局限性。尤其在一些重要方面：比如，土地使用方面的规划管理，在该办法中还未曾涉及到。当然，《上海市建筑管理办法》是我们地方政府在依法来加强规划工作方面，出台的最早的规章制度。又通过了8、9年时间的实践，时至1989年之际，当时国务院对上海城市总体规划方案的批示中有一个意见：即要求上海尽快组织制定有关规划方面的管理法规。所以，市政府经过了一段时间的实践，同时也是为了贯彻国务院的要求，就向市人大常委会递交了《上海市城市规划建筑管理条例草案》。1989年6月份，市人大常委会经过审议、修改，通过了这部条例。在这部法规当中，它突出了对城市各项建设进行规划管理的内容。同时，确立了上海市两级规划，即市与区县的两级政府、两级管理、两级规划的这样一种体制。规定在地区开发当中，必须编制详细规划，而且要求按照规划来进行开发。若要取得建设用地，就必须要申请规划许可证；如果要设计建设工程的话，其就必须要符合建筑的密度、间距等一系列规划管理当中的技术规定；对于新建、扩建、改建的建筑，都必须具备工程许可证。所以，这部法规对整个城市的规划内容规定的比较全面。因此，在1989—1994年的五年间，如果说上海城市建设有了飞速发展的话，应该认为这部法规的出台起了一定的推动作用。时至1989年12月份，全国人大常委会通过了《中华人民共和国城市规划法》。它是我国一部全面规范规划工作的法律，共有6章，46条。在国家法出台之后，由于上海的规定早于它，因此两者之间存在某些差异也是在所难免的。另外，近些年来，随着上海城市功能的定位日益清晰，同时中央在十四大已提出：上海要建成国际的经济、金融、贸易的中心，这样也就对本市的城市规划提出了更高的要求。从上海本身的发展看，产业结构的调整，土地的有偿使用制度的出台，包括建设资金多元化的趋势，这些种种社会实践所面临的问题，也对我们的法规提出了一些新的要求。所以，1989年制定的法规，开始不适应我们城市规划工作的需要了，制定新的法规就自然摆上了议事日程。因此，在1995年6月份，市人大常委会制定了第二部规划方面的法规——《上海市城市规划条例》，即现行有效的这部法规。当然，这部法规通过后，1989年的那部法规自然也就废止了。新法规规范的内容就比较全面了，其中有这些年规划工作实践的基础，又有国家法作为依据，还有上海城市新的功能定位和中央对地方的新要求。因此，根据这些内容，这部条例就显得比较完善，也能够适应上海城市建设发展的需要。当时，这部法规共9章，79条。这部法规出台以后，上海市人大常委会又根据形势发展的变化，以及国家相关法律的要求，又经过了两次修改：第一次于1997年，根据《中华人民共和国行政处罚法》的要求，对其中的处罚部分作了些修改，主要是为了和国家的法律保持相一致；第二次修改于2003年，这次修改的内容就比较多了。这些年来，上海的发展建设速度非常快，然而也遇到了些新的问题。如今，城市中高楼林立，高层建筑比比皆是。在2002年底的时候，因为要修改此部法规而作了一个统计：上海市的18层以上高楼有2800多幢，批准在建的还有2000多幢。所以，整个上海的中心城区，其建筑密度特别高。在过去，人们站在稍高的地方，还能够眺望到天际轮廓线。然而，现在即便是站在非常高的地方，也无法望到地平线了，看到的就是一片片楼房。因此，城市的空间就显得十分狭小。当然，建筑密度高对大家的居住条件是有所改善的，起码居住面积变大了。可是，面积变大了并不等于生活质量就一定高。建筑密度一高，随之而来会产生很多问题，即称之为“城市病”。比如，人们出行会感觉拥挤，日照会减少。近年来，每逢夏季，气候异常的酷热，这与建筑密度高而产生的“热岛效应”有必然的联系。所以，在2002年的时候，上海就开始搞“双增双减”的计划，即增加城市空间，增加城市绿地；减少高层，减少建筑物容积率。为了适应这样一个要求，在2003年，市人大常委会就又对该法规进行了一次修改。在这次修改中增加了许多内容，对这些方面作出了强制性的规定。经过两次修改之后，现在的《上海市城市规划条例》共有9章，83条。二、谈谈该规划的编制问题上海的城市规划是有其自身特点的，上海的城市规划区与其行政区划是相一致的。我们知道，《中华人民共和国城市规划法》是关于城市规划的法律，农村不包括在内。该法所称城市规划区，是指城市市区、近邻区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。然而，上海作为一个直辖市的角度而言，其城市规划区的范围与行政区域是等量大的，即在上海，没有城市规划区内与区外的区别。上海有6340平方公里，简而言之这个范围都属于城市规划区。所以，《上海市城市规划条例》规定：本市行政区域内制定和实施城市规划，进行各项建设，必须遵守本条例。上海城市规划的适用范围是整个行政区域，其原因如下：第一，国务院批准的《上海市总体规划方案》当中已明确规定：上海的城市布局结构要形成以中心城、卫星城、小城镇和农村集镇等四个层次组成的城镇网络。所以，城市规划区域与行政区域保持一致，这有利于实施上海市总体规划，可以按照城乡一体化的原则来建设上海；第二，从我们城市的实际情况而言，城市中的许多基础设施，其布局是离不开农村地区的。以河道为例，它首先就具有交通运输功能，同时它还可以作为下水道。所以，它属于城市基础设施的一部分。再如，公路、电力、通讯、给水、排水、煤气、管道等都要穿越农村地区。另外，水源保护，风景区的建设都需要涉及到农村地区，这就势必要求上海进行城乡一体化的规划，做到统筹兼顾；第三，解放以来，上海的城市规划管理一直是把城市与农村作为一个整体来考虑的；第四，上海作为一个特大型城市，它也需要把村镇建设纳入到城市规划管理当中来。综合上述种种原因，上海的城市规划区与行政区就是相一致的，即在上海行政区域内（6340平方公里内），都是我们规划所要调整的。但是，现时是否都做了规划，那就不一定了，毕竟这是一个逐步完善的过程。上海的城市规划编制和管理是实行两级政府和两级管理的。从１９89年的上海条例中，就已经建立了这样一个机制。因此，我们在规划上也同样是实行两级政府和两级管理。当然，按照城市规划法的规定：城市人民政府负责组织编制城市规划（这就是属于一级规划）。同时规定：县级人民政府所在地，镇的城市规划由县级人民政府负责组织编制（也属于一级规划）。然而，上海实行两级化的管理体制其目的在于：这有利于提高规划工作效率，有利于加快城市的旧区改造，可以在经济与社会的发展方面创造一些更好的条件。所以，《上海市城市规划条例》中规定：上海市城市规划管理局是本市城市规划行政主管部门，负责全市城市规划工作。浦东新区及其他区、县城市规划管理部门按照规定权限负责本行政区域城市规划工作，业务上受市规划局领导。这就确认了两级的规划体制。因此，上海城市规划呈现出有统有分的特点。区县规划部门和其政府，在法规所赋予的权限范围内可以对规划进行编制，以及对规划的实施进行管理。在《上海城市规划条例》中还明确了编制的原则：第一，综合平衡的原则。城市规划是对城市空间的一个布局及其经济建设和社会发展、资源利用等诸多城市要素的综合部署和有效的管理。所以，在规划编制的时候必须要遵循综合平衡的原则。因此，条例中专门规定：城市规划必须符合国家和本市的实际情况，科学预测城市发展，正确处理近期建设和远景发展、局部利益和整体利益、经济发展和生态环境的关系。第二，促进经济和社会发展的原则。作为城市规划而言，它明确了城市的性质和发展方向。因此，当规划编制好以后，它是起指导城市建设和经济社会发展的一个纲领性的作用。城市规划的编制者就必须考虑，它要能够促进经济和社会的发展。所以，法规中也明确规定：城市规划和建设应当促进经济和社会发展，改善人民生活环境，坚持经济效益、社会效益和环境效益相统一。第三，维护城市安全的原则。一个城市是否安全，是其能否发展的基础。有一种说法：“越是现代化的城市，它就显得越脆弱，”即安全系数越低。所以，在城市规划的时候，就必须要充分考虑安全因素，而不能只片面地追求发展。因此，法规中明确规定：城市规划和建设应当保障社会公共利益，符合城市防火、抗震、防洪、民防等要求，维护公共安全、公共卫生、城市交通和市容景观。第四，勤俭节约的原则。规划编制与实施离不开这么一个基本原则，尤其是土地。人们通常都认为，土地是一种不可再生的资源，即用掉一块土地，也就少了一块土地。因此，法规规定：城市规划和建设应当贯彻勤俭建国的方针，坚持适用、经济的原则，合理用地，节约用地，综合开发利用地下空间。第五，环境保护原则。每当提到这个问题，人们都会习以为常地说：“要爱护我们的地球，我们只有一个地球。”作为人类的家园，我们必须十分珍惜地球。过去，人们对环境保护问题并不重视，因此有很多时候，都是在盲目地开发与建设。结果，导致了大自然对人类的报复，这种教训应该说是非常深刻的。所以，法规规定：城市规划和建设应当保护和改善城市生态环境，防止污染和其他公害，保护现有绿地、行道树和古树名木，发展城市绿化，将强环境卫生和市容建设。第六，保护历史建筑的原则。有人说过，城市的建筑好比是其自身的名片。除了新建起来的城市以外（比如深圳），其实每个城市都有自己的历史。它就反映了一个城市发展变化的脉络，对该城