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公务员财产申报制度的法律建构余海波（法学2班，20073300）[摘要]公务员财产申报制度是应对腐败的重要举措，要实行政务公开，也要对官员的财产进行公开，这是落实依法治国的基本方略，建设法治政府的基本要求。本文拟从法律层面来探讨如何建构与规范公务员财产申报制度，希望借此推动国家的制度创新。[关键词]公务员财产申报综合世界各国与地区的经验，建立国家公职人员的财产申报制度，使政府职员及其直系亲属的财产公开化、透明化，是预防腐败的利器。在我国，由于并不存在西方三权分立，立法权、行政权、司法权相互制衡的制度机制，故对与我国，反腐的成功与否，更是关乎党的执政地位，以至国家生死存亡的头等大事。⑴《宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”，而《立法法》第八条又对全国人大及其常委会的立法权限作出了规定。反观公务员财产申报制度的立法，由于它事关公民的财产权与隐私权的保护，，因而将其列入全国人大及其常委会的立法权限内，更为符合法理。如若由国务院制定行政法规来规范自身工作人员财产的申报，难免会有失公允之嫌。同时，近年来，在我国制定《公务员财产申报法》，推行公务员财产申报制度，也一直是世界各国的企盼。因此，对于公务员财产申报制度的法律建构，结合国内外立法经验与实践，我决定从以下四个方面来展开本篇论文：一是国外的立法实践与经验借鉴，二是国内的政策实践与立法推动，三则是我国公务员财产申报制度的法律建构，四是结语。⑴《中华人民共和国宪法》，第13条第一款一，国外立法实践与经验借鉴财产申报制度涉及公务员的财产权、隐私权和国家公务员制度，也关系到国家的廉政体系建设及其稳定和发展。为了保障其权威性、公信力、强制力，世界上大多数国家都是以法律规范来作为保障的。⑵早在1776年的瑞典，全体公民就可以查看上至首相下至一般公职人员的纳税清单。而后，英国在1883年通过了《净化选举，防止腐败法》，开财产申报的立法之先河，影响深远。不过，我们也应该认识到，英国不成文法国家，依据英国的宪政习惯与科克大法官在判例中的说明，当普通法与衡平法相冲突，应采纳衡平法的观点，即依先例判决。关于英国财产申报的判例研究，笔者并未做深入思考，故在此则不予细谈。⑵在这之后，美国、加拿大、澳大利亚、法国、新加坡、韩国等国家纷纷以立法的形式规范了公职人员的财产申报制度，而在1990年第八届联合国预防犯罪与罪犯待遇大会上通过的《反腐败实际措施》，也建议惩治那些不依法公布财产的官员，甚至于中国的香港、台湾、澳门均出台了相应的规定，中国大陆这边与之相比，无疑就相形见绌了。公务员财产申报制度的法律化是世界各国的立法趋势，但立法方式却各有千秋①，主要存在以下几种方式：①一，“财产申报”入宪，同时根据宪法进行专门式立法，代表国家有尼日利亚、菲律宾等。二，直接制定财产申报法，代表国家有巴西等。三，综合制定统一的政府官员从政行为规范法，代表国家如美国，其于1978年制定了《政府伦理道德法》，确立了公职人员财产申报制度四，在制定其他法律时附属规定财产申报制度，如俄罗斯则在制定预防、治理腐败的法律中规定了财产申报。依笔者看来，将财产申报入宪，并同时制定专门性的法律对之加以规范，是最为恰当的做法，毕竟宪法是一国法律体系的最高阶，一部法律的出台具备合宪性才具有正当性意义。当然，通过各国具有释宪权的机构对宪法原有条文进行扩大化解释，使公职人员财产申报法能够找到宪法依据也是合理的做法。法律是一国上层建筑的重要组成部分，依照马克思主义经典作家的说法，这需要与一国经济基础相适应，结合中国国情，就是说公务员财产申报法一定要与中国特殊国情相结合，否则该部法律很有可能胎死腹中，或者因为阻力太大而无法施行。对于西方诸国的立法经验，笔者认为应该充分发挥鲁迅的“拿来主义”精神，取其精华，去其糟粕，在法律的形式发面可以予以借鉴，如关于财产申报的主体、范围、种类、程序、法律责任等，而在实质上则要运用马克思主义的法学原理，进行社会主义性质的财产申报立法，为其余社会主义国家树立立法的典范⑴霍迎、康媛：公务员财产申报制度研究，《法制与社会》，2009．８（中），第1页⑵富嫣嫣：公务员财产申报制度构建之设想，《法制与经济》，2010.07，第2页二，国内政策实践与立法推动《宪法》第五条第一款规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法行政也是依法治国的当然要求，而制定公务员财产申报法，规范全体公职人员的行为，则是依法行政的基本要求。在另一个层面，吏治腐败是影响中国公共治理与执政之基的主要因素。⑴毛泽东早在第七届中央委员会上就提出过：“可能有这样一些共产党人，他们是不曾被拿枪的敌人征服过的，他们在这些敌人面前不愧英雄的称号；但是经不起人们用糖衣裹着的炮弹的攻击，他们在糖弹面前要打败仗。”；③乔石同志也曾说过：“要认真研究在社会主义市场经济条件下反腐败的斗争与规律，进一步制定有关廉政建设的法律、法规，为更有力地惩治腐败提供法律依据；而在新近，⑥中央组织部部长李源潮也强调：”党要经得起拒腐防变的历史经验，防止出现人亡政息的危险，必须坚决反对腐败，搞廉洁政治。从以上两个方面，我们可以看出制定《公务员财产申报法》有其必然性与迫切性，经过三十年的改革开放，各方面条件已基本成熟，其同时也具备了可行性。在我国，就财产申报现状来看，也并非完全没有该制度，而是没有上升到规范的法律层面。于公务员财产申报的立法推动与政策实践已有较长的历史。④早在1988年我国就起草了第一个关于国家行政工作人员报告财产和收入规定的草案；1994年，第八届全国人大常委会就将《财产申报法》列入了正式的立法规划；在1995年，中共中央办公厅与国务院办公厅就联合发布了《关于党政机关县（处）级以上领导干部财产申报的规定》；2001年，中纪委与中组部也发布了《关于省部级领导干部报告家庭财产的规定（试行）》；⑦在2009年新疆阿勒泰地区率先在实践中试行了领导干部财产申报制度，浙江慈溪也推行了领导干部廉情公示制度，值得一提的是，与前两者相比，湖南浏阳市所施行的官员申报示廉制度，在申报主体、财产范围、申报种类与公布形式上都有明显的进步。依据马克思主义哲学的观点，地方的先行实践必将有助于国家在立法上的突破，且让我们拭目以待。不过，遗憾的是，我国仅仅通过一系列政策性文件或其他法律规范性文件确立了我国财产申报制度的基本框架，在一定程度上增强了国家工作人员家庭财产的透明度，强化了对县处级以上领导干部的经常性监督。但同时在另一个层面也存在劣势，未能将公务员财产申报制度上升到法律层面，也影响了公众对该制度的知晓程度与监督程度，也缺乏相应的权威性。⑴吴俊，张羽，建立国家公务员财产申报制度的构想，《政法论丛》，1994年第1期第3页三，公务员财产申报的法律地位如前所述，为了保障财产申报制度的公信力、权威性与强制性，世界上大多数国家都是以法律规范作为保障的。在实施成文法渊源的我国，如果财产申报没能进入到立法中来，也很难在现实中发挥作用。也正因为我国目前没有比较完善的公务员财产申报法律制度，有关文件也仅仅是政策性规定，毫无强制性可言，因而在现实生活中并没有收到明显的成效，甚至在某些领域有顶风而上，愈演愈烈之势。因此，欲使我国反腐败斗争有所突破，首要任务就是借鉴国外经验，针对我国现状，由全国人大制定《公务员财产申报法》，提升其法律地位，增强其权威性、强制性、公开性、时效性，与党内的《共产党员廉洁从政准则》相配套，方能收到遏制腐败的奇效。正如在第二部分所说，⑴我国可否循序渐进的采取“地方立法推进全国的模式”，对此人们有不同的看法。不过笔者认为，面对当前我国官员腐败愈演愈烈的趋势，应当进行大刀阔斧的改革，由全国人大进行统一立法，一步到位，只有“普遍性、统一性的立法才具有强制性”，“真正意义的公务员财产申报必须具有普适性，适用于每一位公务员”。事实上，尽快出台《公务员财产申报法》，以整治滋生腐败的“制度生态环境”，早已成为社会各界的共识与期盼。那么为什么《公务员财产申报法》从1994年正式列入立法规划而至今也没能出台？笔者认为，从宏观上来看，主要是官员的思想观念不到位，即推行财产申报法会侵犯其隐私权，对此，笔者认为公务员的隐私权理应受到限制，可类似于国外立法中的公众人物，其隐私权应当受所属职业的限制，其隐私权的保护范围应当小于普通民众的保护范围。对于公务员，其隐私权与财产权应受到公职职位透明度义务的限制，任何人出任公职，都必须部分地放弃普通人所享有的基本权利，承担政府工作人员所必须履行的道德义务。那些与任职、廉洁密切相关的隐私，应当公之于众，从而保障公众知情权的有效行使，避免公务员以权谋私，滥用职权等行为的发生。⑴何承斌，《我国公务员财产申报支付的构建》，安庆师范学院学报《社会科学版》，2009年第1期第2页四，我国公务员财产申报制度的法律建构在前面笔者已经强调过，一部法律的出台一定要与基本国情相符，《公务员财产申报法》的出台也必然要求其与现有实践相适应。我们不可能一来就达到西方发达国家的立法高度，如果财产申报的主体过宽，范围过大，势必会遇到既得利益者的坚决抵制，也可能危及到社会稳定，香港当年在警察中开展的廉政行动最后引发警察暴动就是一个很好的例证。因此，笔者建议，②从以下几个方面来推进公务员财产申报制度的法律建构：1，申报主体：设立财产申报的主体范围是财产申报立法中非常重要的问题。只有科学设定财产申报的主体范围，才能让财产申报在法治的框架下运行，而不至于构成对法治的冲击，或成为流于形式的新的“花瓶立法”。那么应如何来设定公务员财产申报的主体范围呢？⒈总的来看，⑧我国公务员规模约为1100万，干部总数约为3600万，财政供养人员约为5000万，如此庞大的主体，全部实行公开肯定是无法推行的。对此，可以借鉴美韩等国的做法，的做法，应该以一定职级或及承担特定职责的公务员为申报主体。就我国现状而言，现有政策所规定的申报主体只包括党政机关、审判机关、检察机关、社会团体、事业单位县（处）级领导干部，以及国有大中型企业的负责人，但不包括军事机关的领导干部，县处级以下的公务人员。其所表示出的范围明显过窄，不适合反腐倡廉的工作需要。因此，从理论上讲，为了保证法治的平等性和法律理论内部的统一性，财产申报的主体应当包括所有的国家工作人员，这也是大部分学者的观点，笔者同样认同。但为了保证财产申报制度的有效推进，也可以先从一定级别开始实施，比如科级以上领导干部，然后再过渡到涵盖掌握实权的公职人员两，最后才是全体国家工作人员。为了防止公务人员所侵吞的财产发生转移，将其直系亲属纳入财产申报主体范围也很有必要。2，申报范围：制定《公务员财产申报法.,难就难在如何界定财产范围。⑤依据《关于党政机关县（处）级以上领导干部财产申报的规定》的规定，⒉我国公务员财产申报的范围主要包括工资、奖金、津贴、劳务所得与承包、承租经营所得。但就笔者看来，这些只能反映官员合法的收入与财产增量，并不能有效监控官员的灰色与黑色收入，而且，随着中国经济的发展，收入有了越来越多的表现形式，比如股息与红利、房产、古董等等。所以，为了使《公务员财产申报法》得到有效贯彻，我们有必要扩大公务员财产申报的范围，对此，笔者认为需申报的财产应包括不动产、交通工具、存款、有价证券、价值5000元人民币以上的物品（包括金器、古董、名字画等）、工资、奖金。劳务所得，事业单位领导干部、国有及集体企业负责人承包、承租经营所得等，上述财产，既包括财产申报人的个人财产，也包括财产申报人近亲属的财产。这一界定也与财产申报的国际趋势相一致，从国外财产申报的范围看，规定通常都比较宽泛，主要包括动产。不动产、有价证券、债权债务、礼品馈赠、招待费及可能与公职发生冲突的利益。如美国的《政府道德法》规定官员财产申报的范围是：财产收入、买卖交易、馈赠、补偿、旅行等、债务、任职安排、兼职收入等，综合比较，如若我国坚持上述申报范围，与国际通行做法一致，值得考虑。3，申报原则：财产申报法是反腐的利器，有“阳光法案”之称，国外许多国家通过立法的方式来来体现申报原则。如美国新通过的《政府改革法》、《信息