中国地方政府行政改革与政府职能转变――以深圳市为例

中国行政改革与政府职能的转变——以深圳市为例1：231978年以来，作为改革开放的重要内容和关键要素，基于不同的经济社会发展背景，我国政府先后历经了6次规模较大、力度较强的行政改革。4第一阶段（1978年12月至1987年10月）第一阶段在传统的计划经济体制下进行行政改革的探索阶段。在这一阶段,我国改变了农村政社合一的“人民公社”体制,实行行政权与生产经营权的分离。同时政府机构进行了改革和精简,较大幅度地撤并了经济管理部门。改革成果：精简后，国务院的工作部门由改革前的100个减少到61个。各部门的工作人员由原来的5.1万人减为3万人。省级党政机关从18万人减为12万余人;市县机关工作人员减少约20%。5第二阶段（1987年11月至1992年9月）第二阶段为了适应社会主义有计划的商品经济发展需要而进行的行政改革阶段。这次改革明确提出了以转变政府职能为关键,要求按照政企分开的原则,使政府对企业由直接管理逐步转向间接管理为主。改革成果：国务院部委由原来的45个减为41个,直属机构从原来的22个减为19个,非常设机构从原有的75个减为44个;人员编制比原来减少7900多人,约1/5。6第三阶段（1992年10月至1997年8月）这一阶段的改革以适应社会主义市场经济发展的要求为宗旨,改革的重点在于转变职能,理顺关系,精兵简政,改革的根本途径是实现政企分开。同时,以推行国家公务员制度为重点,全面推进机关、事业、企业人事制度的改革改革成果：经过改革,国务院各部委、直属机构和办事机构由86个调整为59个,各部门人员精简平均为20%左右。省、自治区党政机构由平均76个减为56个,直辖市党政机构由平均100个减为75个。市地县的党政机构,也按照中央的要求作了精简。各级政府机构人员约减少200万,占原有行政编制的23%。7第四阶段（1997年9月至2002年10月）第四阶段是继续探索建立与社会主义市场经济体制相配套的行政体制的阶段。根据十五大精神,这次改革的目标是:建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体制,完善国家公务员制度,建立高素质专业化的行政管理干部队伍,逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制。改革成果：国务院实现了部委由40个精简为29个的既定目标,机关干部编制总数减少了一半。省级政府机构设置由平均55个减少到40个,人员编制平均精简47%,共减编7.4万。全国各级党政群机关共精简行政编制115万个。市县乡机关行政编制精简了20%,共精简人员89万。8第五阶段（2002年11月至2007年9月）这一阶段改革的重点是:深化国有资产管理体制改革,完善宏观调控体系,健全金融监管体制,继续推进流通管理体制改革,加强食品安全和安全生产监管体制建设。与1998年机构改革大裁员相比,这次改革重点不在裁人而在结构调整,即把政府职能转变作为改革的主题。十届人大通过的《政府工作报告》对政府职能的认识和定位更加明确:“在社会主义市场经济条件下,政府职能主要是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。改革成果：通过这次机构改革,国务院组成部门有28个,与改革前相比,国务院部门减少了1个。9第六阶段（2007年10月至今）这次国务院机构改革的主要任务是,围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制,以改善民生为重点,加强与整合社会管理和公共服务部门，最大的不同,是把政府的管理能力和其应有的责任联系起来,强调政府公共行政主体的服务职能。改革成果：国务院新组建了工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部。改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个。1011深圳是中国改革开放以来第一个经济特区，是中国改革开放的窗口，已发展为有一定影响力的国际化城市。深圳特区作为中国改革开放的实验场,其行政改革与发展是整个中国地方行政发展的一个缩影,所面临的问题及发展方向无疑也是观察中国今后地方行政改革与发展的一个窗口。12为什么是深圳？深圳市的城市发展背景：1、1979年3月中央和广东省委决定，撤销宝安县建制，成立副地区级的深圳市，同年11月，中共广东省委决定，将深圳市升格为地区一级的省辖市，直属省政府领导。2、1980年8月26日，第五届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议中通过了由国务院提出的《广东省经济特区条例》，批准在深圳设置经济特区。3、1980年10月，广东省又经国务院批准，恢复了宝安县建制，此时深圳市管辖特区和宝安县两个部分：宝安县下辖18个镇，特区内则设一个罗湖行政区负责特区内的基层政权建设、市镇建设和城市管理。4、1988年11月，国务院批准深圳市在国家计划中实行单列，被列为副省级城市，并赋予其相当于省一级的经济管理权限，其收支直接与中央挂钩，由中央财政与地方财政两分，而无须上缴省级财政。（全国计划单列城市：大连、青岛、宁波、厦门、深圳）5、1983年至今，深圳市从罗湖区逐渐形成了现在的福田区、罗湖区、南山区、盐田区、宝安区、龙岗区六个行政区域，新兴的光明新区、坪山新区、龙华新区、大鹏新区是是深圳市人民政府的派出机构，非行政区。1314深圳行政管理体制改革的历程15改革环境行政环境改革动力特征改革主要内容与思路特区时代(1980-1993)探索对外开放和改革计划经济体制主动:使命驱动下的改革党政机构改革→转变职能→改革计划经济体制后特区时代(1994-2001)市场经济已经确立并继续完善被动:利益导向下的改革政府行为改良→转变职能→推动市场化的深入新特区时代(2002至今)加入WTO,深圳与其他地区的竞争日益激烈推动:竞争压力、危机驱动下的改革行政体制创新→转变职能→提高地区竞争力16一、特区时代行政改革（1980-1993）（一）行政改革环境1980年,深圳经济特区正式建立,特区时代正式开始。在经济特区建立之初,政府管理体制多为是对内地高度集中的计划经济体制的复制品,政府机构及其职能的设置基本上沿用了计划经济体制时代的传统模式。旧体制下的权力过分集中、机构臃肿、职责不清、政企不分、层次繁多、办事效率低等现象在新组建的市政府中同样存在。这种状况非常不利于特区的开发开放，更不利于发挥特区的改革试验作用。（二）改革动力充足为了解决旧的管理体制及其机构体系与外向型经济的发展不相适应的矛盾，深圳的改革的动力是充足的：(1)使命经济特区的任务和使命就是试验,就是改革。这一使命成为行政改革最强大的动力,从这个意义上,我们可以说这个时期的行政改革是使命驱动型的。(2)中央政府的鼓励和支持中央政府包括最高领导人邓小平同志始终鼓励特区特事特办、新事新办,赋予深圳经济特区先行先试的权力。(3)成功的强化一方面,深圳本身持续高速发展的经济不断确认了政府改革的正确性,强化了路径依赖;另一方面,这一时期深圳几乎成为全国各地的学习榜样,来学习借鉴经验者络绎不绝,这种标杆角色强化了深圳以改革为兄弟省市创造经验的责任感。17（三）改革内容及成果1、第一次的改革围绕一个“简”字展开，追求简政放权、减少办事环节，对政府机构进行大规模精简。大规模削减政府专业经济主管部门，并将它们转变成自负盈亏的经济实体。如原来的物资局、粮食局、外贸局、商业局、供销社及商贸流通管理部门都变成了经营性企业。改革后，市政府只保留了17个局级职能机构，机关行政人员由改革前的1778人减少为506人，下降幅度为71%。2、第二次机构改革1984年进行的改革的主要目的是使政府工作适应发展外向型经济和城市建设的需要，强化综合协调机制，建立健全决策咨询体系。183、第三次机构改革：第一，基本完成了撤销专业经济主管部门的任务，将传统计划经济体制下的电子工业局、化学工业局、纺织工业局、机械工业局、能源局及一轻局、二轻局之类的行业主管局全部撤销，转为经济实体；第二，减少行政层次，改变了地方政府中比较通行的3级管理模式，实行一级政府内的两级管理模式。改革前市政府的行政层次是市政府——委办——局三级，改革后将中间的委、办和局归为一级，从而减少了管理层次，简化了办事程序。194、第四次机构改革1988在进行的改革是按照党的十三大的精神，解决党政职能不分的问题。改革的内容包括撤销市委部门中与市政府部门对应和重叠的机构，把党委部门的部分行政管理职能转移到政府部门。如改革国有资产管理体制，成立了市国有资产投资管理公司，专门负责对国有资产的监管和营运，行使政府职能。205、第五次机构改革进入90年代以后，深圳市的行政体制改革紧紧围绕政企分开和转变政府职能这个中心环节，努力使政府管理适应社会和经济发展的要求。从1992年开始至1993年，按照党中央关于建立社会主义市场经济体制的精神，深圳进行了第五次机构改革。这次改革的重点在于规范职能、理顺关系、优化管理。主要内容：取消企业的行政级别，恢复企业的社会角色解除企业和政府部门之间的行政隶属关系规范政企关系的新行动：建立和完善国有资产管理新体制深圳市财税体制改革运用产业政策来引导产业结构向高新技术产业方向进行调整审批制度改革：规范政企和政社关系的新行动21二、后特区时代(1994-2001):利益导向的行政行为改善（一）行政改革背景党的十四大后,中国经济体制改革的目标模式已经确立。在这一背景下,特区拥有的各项优惠政策优势日渐丧失,深圳实际进入后特区时代。这个时代投资成本不断上升,社会治安形势严峻,投资环境逐渐恶化,政府部门办事效率低下、三乱现象突出,腐败现象开始蔓延。在这样的背景下,深圳的行政改革进入一个新的阶段,改革的目标是深化经济体制的市场化。22（二）改革动力不足由于这一时期的改革是利益导向的行政行为改善，所以存在有改革动力的不足的问题，主要表现在以下几点：第一,改革的频率明显减低。1994年到2001年的8年中,没有进行大规模的系统的行政改革,第二,改革的力度不大。审批制度改革、依法行政都是政府行为层面的改革,政府体制、政府职能方面进展不大。第三,改革措施的效果不大。2001年年初,深圳市政府为了提高行政效率、优化投资发展环境,宣布推行政府工作提速运动,但实际效果不大。23（三）后特区时代改革内容这一阶段行政改革的主题主要是通过改善行政行为来转变政府职能。主要是:(1)审批制度改革。1997年深圳率先在全国进行行政审批制度改革,在国内引起了广泛关注。(2)推进依法行政。1994年颁布《深圳市依法治市方案》,1999年提出政府机构和行政行为实现九个法定化的目标,政府行为法治化程度走在了全国的前列。24三、新特区时代(2002至今):竞争压力下的政府体制创新（一）行政改革背景中国加入世贸组织以后，深圳面临者巨大的竞争压力，国内各个地区、各个城市之间在发展经济、吸引投资方面新一轮的竞争日益激烈。国家给予特区的优惠政策在实质上已消失,特区也只有象征性的涵义了，深圳进入新特区时代。在这一阶段,在竞争压力和前途危机的推动下,深圳行政改革的速度、频率和内容,与前一阶段有了明显的不同。深圳市行政管理体制改革工作不是简单的撤并政府机构、精简人员编制，而是以转变政府职能为核心，力求在体制、机制创新方面有突破，把政府职能切实转变到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大方向上来。25（二）改革内容：“大部制改革”在新特区时代，深圳市进行了以行政三分制为原则的大部制改革。深圳在2003年大张旗鼓开始却又悄无声息消失的的“行政权三分”改革，于2009年重新启动，2009年5月初获国务院正式批复《深圳综合配套改革试验总体方案。将政府职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块，各自运行。26大部制改革原则：“行政三分”深圳机构改革的核心，是对行政权力“三分”，设置委、局、办三类机构。1、“委”是决策部门，承担制定政策、规划、标准等职能并监督执行的大部门；2、“局”是执行部门，承担执行和监管职能的机构；3、“办”是协助市长办理专门事项，不具有独立行政管理职能的机构。“委”、“