关于我国医疗器械质量体系法规建设的思考

.《中国医疗器械信息》2007年第13卷第10期Vol.13No.10技术专题(热点聚焦)ThematicForum(HotSpotFocusing)文章编号：1006-6586(2007)10-0001-06中图分类号：F720文献标识码：A收稿日期：2007-09-07作者简介：王兰明，国家食品药品监督管理局医疗器械司副司长医疗器械质量管理体系(以下简称质量体系)法规是医疗器械监督管理体系的重要组成部分，也是医疗器械生产企业持续、稳定地提供符合设计要求和质量合格产品的根本保证。在全球医疗器械监管重点从上市前审批向上市后监督、从最终产品质量控制向生产企业全过程监督转移的大趋势下，加快建立和完善医疗器械生产企业质量体系法规对于保障医疗器械安全、有效具有特别重要的现实意义。本文拟对国内外医疗器械质量体系法规情况进行简要分析，并对我国相关问题进行初步讨论。1建立和完善医疗器械质量体系法规的重要意义质量体系是指在质量方面指挥和控制组织的管理体系，包括为实施质量管理而设置的组织结构、职责、程序、过程和资源等，其目的是帮助组织增强持续提供满足顾客要求的产品的能力。国际上发达国家的成功实践表明，医疗器械监督管理的措施主要由上市前审查、上市后监测和质量体系监管3部分组成。总体上说，医疗器械质量体系管理是目前我国医疗器械监督管理体系中的薄弱环节。近年来，我国医疗器械产业迅猛发展，高科技产品、学科交叉产品不断面市，越来越多的医疗器械产品的风险难以主要通过设计审查和最终产品质量检验的方法得到控制。建立和完善医疗器械质量体系法规，可以不断完善整个监督管理体系，提高监督管理水平，进一步统一和提高对医疗器械准入和日常监督检查的标准，从而更好地保障上市医疗器械产品的安全、有效。对于医疗器械生产企业来讲，医疗器械质量体系是控制医疗器械在各个环节可能发生质量事故及其他安全隐患因素的根本保障。医疗器械产品的源头在生产企业，在合格的质量体系下必然可以向社会提供合格的产品，而在不合格的质量体系下生产出来的产品，即使最终质量检验合格，仍然可能存在安全隐患。完善的质量体系法规，可以指导生产企业加强企业内部规范管理，提高质量管理水平；同时，也可以促进医疗器械生产企业在市场经济条件下优胜劣汰，保障医疗器械产业健康发展。从我国医疗器械行业发展的现状来看，目前不仅关于我国医疗器械质量体系法规建设的思考王兰明国家食品药品监督管理局医疗器械司(北京100810)内容提要：本文阐述了建立和完善医疗器械质量体系法规的重要意义，对国内、外医疗器械质量体系法规的进展情况进行了分析，并就我国“医疗器械生产企业质量管理体系规范”的法律地位、实施主体与行政许可的关系与医疗器械质量认证的关系等问题进行了讨论。关键词：医疗器械法规质量体系StudyontheEstablishmentandImplementationoftheQualitySystemRegulationsforMedicalDevicesinChinaWANGLan-mingDepartmentofMedicalDevices,StateFoodandDrugAdministration(Beijing100810)Abstract:Theimportanceofqualitysystemregulations(QSR)forthemedicaldevicesisoutlined,thestatusandprogressinthemedicaldevicesQSRinChinaandabroadarereviewed,andespeciallysomeviewsonthetopicsofChineseQSR,forexample,itslegalentity,implementationbody,itsinteractionswiththeadministrativelicensureandthethird-partyqualitycertification,aregiveninthispaper.Keywords:MedicalDevice,Regulation,QualitySystem(QS).《中国医疗器械信息》2007年第13卷第10期Vol.13No.10技术专题(热点聚焦)ThematicForum(HotSpotFocusing)企业数量众多、良莠不齐，某些企业质量体系不能有效运行，导致上市产品质量不合格甚至直接造成人体严重伤害，已经给产品质量和人身安全带来隐患。这些情况，充分显示出加快全面建立和完善医疗器械质量体系管理法规的重要性和迫切性。2国际医疗器械质量体系法规的发展状况(1)美国美国食品药品管理局(FDA)早在1978年即已颁布了“医疗器械生产质量管理规范(GMP)”(21CFR820)，随后又多次进行了修改和完善。1997年，FDA公布了新的“医疗器械GMP规范”，增加了设计开发等方面内容，更名为“医疗器械质量体系规范(QSR)”，包括了生产企业从设计开发到服务全过程控制的要求，使该规范与国际标准化组织ISO9000系列标准更加一致。它要求所有医疗器械生产企业建立并保持一个完整有效的质量体系，建立下列过程：①识别和限定器械和部件的要求；②选择和验证试验方法确保器械性能得到准确测量；③检验和验证器械的设计符合性能要求；④评估和降低与设计、生产和用户错误使用有关的风险和危害；⑤评估和审查与设计和生产有关的供应商，如原料、配件等供应商；⑥收集、审查和评估投诉，并识别必要的纠正和预防措施；⑦评估和验证产品在设计、标签和生产方面的改变。美国FDA要求生产企业必须执行医疗器械QSR，并派员对生产企业及其产品实施文件审查和现场审查，以进行医疗器械上市前许可和上市后监督。在医疗器械产品获准上市后，FDA主要通过对企业进行质量体系检查来进行上市后监督。对II、III类产品一般每两年检查一次质量体系，I类产品每4年检查一次质量体系。若发现存在安全隐患或其他可疑问题，FDA随时可对企业进行检查。(2)欧盟欧盟先后发布了3个与医疗器械有关的重要指令，即《有源植入医疗器械指令》(AIMD，CouncilDirective90/385/EEC)、《医疗器械指令》(MDD，CouncilDirective93/42/EEC)和《体外诊断医疗器械指令》(IVDD，CouncilDirective98/79/EEC)。2005年12月22日，欧盟对这3个指令又发布了修改指令。欧盟在3个指令中都规定了有关质量体系的要求，并将对质量体系的保证作为产品上市控制的主要手段。医疗器械指令“附录”中包括全面质量保证体系、生产质量保证体系、产品质量保证体系等不同要求。按欧盟指令规定，对不同类别的医疗器械，采用不同的上市审查方式。I类产品由生产企业自行负责其质量、安全性和有效性，并在生产所在国主管部门备案；IIa类产品由通告机构审查，其中产品设计由生产企业负责，通告机构主要检查其质量体系；IIb类产品由通告机构审查，检查质量体系、抽检样品，同时生产企业应提交产品设计文件；III类产品由通告机构审查，需要检查质量体系、抽检样品，并审查产品设计文件，特别是要审查产品风险分析报告。在生产企业取得CE标志后，通告机构仍然每隔两年去检查一次质量体系，以确保生产企业持续生产出质量合格、安全有效的医疗器械。(3)日本1987年，日本厚生省药务局借鉴美国“医疗器械GMP”制定颁布了“自愿性医疗用具质量体系规范(GMP)”。1994年12月，发布了“自愿性医疗用具品质保证系统标准”。1995年6月，正式发布了“医疗用具GMP”。从1995年7月1日起，“医疗用具GMP”成为核发医疗器械执照的要求，但尚不包括修理、投诉处理、召回、自我检验、教育训练等内容。1996年1月1日，日本开始实施完整的“医疗用具GMP”。1997年7月1日，开始实施包括设计开发部分的管理。从1999年8月1日起，执行“医疗用具GMP”正式成为核发医疗器械执照的必须要求。(4)医疗器械国际协调会议1992年，来自美国、欧盟、日本、加拿大和澳大利亚等国家医疗器械主管部门和产业界的代表召开了首次“全球医疗器械协调会议”(GHTF)，其目的是交流各国医疗器械监督管理情况，对有关法规和技术标准进行研讨，以达成各国都能接受的基本协议，简化医疗器械贸易中不必要的障碍。GHTF下设4个研究工作组具体负责有关协调文件的起草和讨论工作，通过制定经过协调的指导文件，给各国政府管理机构提供医疗器械监管的参考性指南。其.《中国医疗器械信息》2007年第13卷第10期Vol.13No.10技术专题(热点聚焦)ThematicForum(HotSpotFocusing)中，第3研究工作组主要负责医疗器械质量体系，包括设计控制、风险评估及计算软件方面的协调工作。经过近年来的协商讨论，大家对医疗器械质量管理的认识逐步趋于统一，从而使美国QSR规范、欧盟EN46000标准与ISO13485标准已基本达成一致。第4研究工作组主要负责医疗器械质量体系审核的协调工作，并发布了“医疗器械生产企业质量体系审核指南”等文件。(5)国际标准化组织国际标准化组织(ISO)于1979年成立了“质量管理和质量保证技术委员会”(ISO/TC176),组织起草质量管理和质量保证标准。1987年，ISO发布了ISO9000系列标准，并于1994、2000年先后发布了修订版，我国均于当年等同转化为GB/T19000族标准。1994年，ISO成立了“医疗器械质量管理和通用要求技术委员会”(ISO/TC210)，负责有关医疗器械质量管理标准的制定工作。在1994版ISO9000族标准发布后，ISO于1996年制定发布了ISO13485:1996《质量体系–医疗器械ISO9001应用的专用要求》和ISO13488:1996《质量体系–医疗器械ISO9002应用的专用要求》，作为非独立标准与ISO9001、9002结合使用。这两个标准在我国被转化为行业标准YY/T0287-1996和YY/T0288-1996。2003年7月，ISO发布了ISO13485:2003《医疗器械–质量管理体系–用于法规的要求》，作为独立标准用于医疗器械行业，在我国被等同转化为行业标准YY/T0287-2003。该标准以ISO9001：2000为基础，删减了ISO9001：2000中不适于作为法规要求的某些规定，突出了满足医疗器械法规的要求(其中28处提到“法规”字样、13处提到“法规要求”)，同时继续明确文件化的要求。3我国医疗器械生产企业质量体系法规的进展我国在医疗器械质量体系法规建设方面的进程，是与整个医疗器械监管的发展进程相一致的。自2000年国务院颁布实施《医疗器械监督管理条例》以来，国家药品监督管理局(SDA)和国家食品药品监督管理局(SFDA)借鉴国际标准和其他国家经验，并充分考虑我国行业发展实际，先后制定颁布了一系列质量体系方面的要求。2000年5月，SDA制定发布了《医疗器械生产企业质量体系考核办法》，用于对申请第二类、第三类医疗器械准产注册企业的审查及对企业的定期审查。该办法从管理职责、设计控制、采购控制、过程控制、产品检验和试验等方面分别提出了一些质量管理的基本要求，并要求企业在通过考核后进行定期自查，同时接受药品监督管理部门的监督检查。生产企业在通过考核后，考核部门向其出具《医疗器械生产企业质量体系考核报告》，作为企业申报准产注册必须提交的材料之一。2001年6月，SDA发布了《一次性使用无菌医疗器械产品(注、输器具)生产实施细则(修订)》，用于部分一次性使用无菌医疗器械生产企业申请生产企业许可证和产品注册证及换证复查、监督检查、年检对企业生产条件的检查评定。该细则对生产企业条件的检查评定划分为质量管理方式，生产环境、设施、布局，设备、工装、工位器具，采购与库房管理，技术文件管理，生产过程管理，质量保证和质量控制，销售服务等8个方面、34个条款，共设置156个检查项目，其中记录检查项11个、重点检查项24个、一般检查项121个，并制定了检查程序