访黄奇帆--重庆“新经济政策”

胡舒立：访黄奇帆--重庆“新经济政策”提交者:wen.org.cn日期:2010/11/17阅读:60Tag:胡舒立黄奇帆重庆贺雪峰高低错落的山城，笼在淡淡的雾气之中。嘉陵江与长江穿城而过，浪潮奔涌。人流拥堵的街道，和长江边上设计新潮的、状若“坦克”的重庆大剧院，无不彰显着这个中国内陆最大城市经济疾行的雄心。从13年前成为直辖市以来，重庆的发展从未像现在这般异军突起，58岁的重庆市长黄奇帆因此而格外引人注目。2009年，国务院以当年“三号文件”形式，明确了重庆的发展思路。重庆成为内陆惟一保税港。随即，重庆市政府将这些政策分解为上百项任务，下达区县或政府各部门。这一年，重庆GDP增速列全国第三，利用外资的增速排在全国首位，国有资产规模居全国第四。继浦东新区、滨海新区之后，优惠政策更丰富的两江新区在此崛起。在这年年底，原重庆市常务副市长黄奇帆成为重庆市代市长，并于今年1月正式出任重庆市长。黄奇帆在重庆经济领域“新政频仍”，他本人坦言敢言，与媒体交谈也并不在少。惜乎他忙记者也忙，许多事又在摸索之中，交谈无不匆匆，记载仍是片断。我们期待获知他更完整的思考。9月下旬，按事前约定，我们专赴重庆，在黄奇帆的办公小楼与他交谈了整整八个小时。采访从上午10时40分至晚7时，即使中间在小楼一层午餐时，他也仍在谈，我们则边吃边记，采访并未中断。当下外界对重庆经济，有热望也有疑虑，有期待也有异议。人们在问：重庆的著名融资平台“八大投”（即重庆城投公司、高发公司、高投公司、地产集团、建投公司、开投公司、水务控股和水投公司，均由重庆政府拥有、授权经营，是重庆基础设施、城市建设等公共领域重大项目重要的投融资平台——编者注）依赖土地运作，运营资金庞大，角色如何定位？风险如何控制？刚刚施行的户籍改革，以及涉及“土地证券化”试验的“地票”制度，从理论到实践怎么摆脱强征农民土地的嫌疑？为推行住房“双轨制”改革而一次性推出的公屋建设计划，是否超出财政支付能力而透支未来？此外，关于国资的地位，关于民营经济的发展，关于政府角色的认知，许多问题萦绕人们心头。在接受采访时，黄奇帆回应争议，坦诚而谈，详述了重庆正推行的公租屋计划、户籍制度改革、土地制度改革、建立创新型加工贸易模式，以及筹建西部金融中心等课题，对于“国有民营”之议也坦言了自己的想法。黄奇帆来自上海。他早年在沪当工人，后来念过上海机械学院仪器仪表系，“文革”结束后从工程师当到厂长，上世纪80年代前期进入上海市经委。90年代前期他一直搞浦东开发，当过开发办公室副主任、也当过浦东新区管委会副主任，后来升任上海市委副秘书长兼市政府副秘书长，还担任过市经委主任。2001年10月，是黄奇帆人生又一大转折：他调任重庆当副市长，后来又担任了市委常委、常务副市长，其间分管国资、工业、教育、金融等领域。在重庆，他已经干了九年。采访和观察让人觉得这位市长更像“重庆的CEO”。不过，重庆毕竟是一个拥有3000多万人口、40个区县的直辖市，而且有2000多万人口仍在农村。一市之长的思考和作为，与治理企业大相径庭。他其实是“中国西部地区重要增长极”的经济执行官。在采访黄奇帆前后，我们也对重庆“新经济政策”的实施情况进行了背景性采访，在此一并刊出。希望我们以此侧面所做的记录，对于读者了解这个变迁中的大都市是有意义的。“住有所居”背景2010年10月14日，重庆秋季房交会在国家房地产调控新政出台后正式开幕。300平方米的“重庆市公共租赁房（下称公租房）会展”展区成为这次房交会最为特别的地方。在这里，市民可以看到重庆2009年启动的3000万平方米公租房建设计划的相关资讯。按照计划，这批预期为150万重庆市民预备的公租房，将在两年后正式供市民申请租住。这也是黄奇帆担任重庆市长后递给外界的一张“城市形象名片”。今年8月初，他在接受采访时手持几份文件走入会议室，其中一份便是自己撰写的关于这项计划出台背景和主要内容的文章。在这篇文章中，黄奇帆提出，中国城市住房制度从政府全包全揽的计划分配，到主要由市场供给，在实践中，都导致了一种供给方式为主的“单轨制”，难以满足全体社会成员的住房需求。重庆的研究认为，30%-40%的城市居民由政府保障房供应居所，60%-70%的居民则由商品房供应这样的“双规制”更为合理，可将城市中等偏下收入水平人群全面覆盖。这一思路，与2009年末的重庆经济工作会议的提法一脉相承。此次会议提出，重庆要继续大规模建设包括城市廉租房、农民工公寓、公租房等，同时适当增加普通商品住房用地供应，加快普通商品住房建设。2010年的重庆“两会”期间，新任市长黄奇帆进而提出，重庆市将从2010年起，在未来10年建设4000万平方米公租房；其中，头三年新建2000万平方米公租房。到了6月，这一计划增至头三年在主城区建设3000万平方米公租房。7月，重庆公租房管理局成立，《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》出台。重庆在主城区大规模新建公租房，在郊区则以收购和改建为主。户型为35至80平方米，每五户设置一个地下停车位。在布局上，主城区公租房主要分布在重庆内外环线之间、城市地铁、轻轨沿线等交通条件较好的大型聚居区，每个聚居区里公租屋小区与商品房小区按1：3混建，小区标准配套和物业管理与一般商品房小区无异。重庆拟建的这种20万人容量的聚居区共21个。政府将划拨建设用地，并豁免各种行政事业性收费和政府性基金、土地使用税、土地增值税、营业税、房产税等，通过这些优惠政策，降低公租屋的建设成本，以保证其租金原则上不超过同等品质商品房市场租金的60%。目前，1200万平方米公租房已经兴建。如果一切进展顺利，公租房将逐步整合取代旧有的廉租房和经济适用房。重庆的保障性住房体系就将简化为应付拆迁改造为主的安置房和公租房两大类，实现中低收入阶层住房保障的全覆盖。疑虑●按照目前的规划，最近三年的公租房建设的总投资规模超过700亿元。如果考虑到政府划拨3万亩土地投入建设，由此损失的土地收益大体也将达500亿元，一加一减，已与2009年重庆财政收入1165亿元相抵。公租房建设资金从何而来？●私人房地产企业为何无缘参与投资开发？政府应该直接投入多少为宜？●公租房运营怎样保证现金流与资金性质和融资成本相匹配？重庆如果有意尝试诸如Reits等金融工具融资，政策空间能有多大？●公租房管理在国内并无先例，如何公正、公开地界定公租房住户，防止公租房成为新的寻租工具？黄奇帆说：“公租房姓‘公’不姓‘私’”重庆的公租房计划是整体住房体制改革的重要组成部分。我们在去年年底提出了“双轨制”、三端调控的改革模式，即低端有保障、中端有优惠、高端要遏制，这是涉及整个制度安排的事。在低端保障这一部分，过去主要是拆建危旧房后按标准安置的保障房，以及历史积累的经济适用房、廉租房。但是，这些统统加起来，只够这个城市百分之十几的居民居住，其中，廉租房仅保障3%，经济适用房保障大约10%。如果按照我们的测算，需要保障35%的城市居民的话，重庆至少要新增20%左右的保障房。我们的做法就是推出目前这样的公租房系统。要么不干，要干就到位，不能高高举起一面旗帜，却起不到实际作用。公租房需要形成较大的体量，才能保证有效的覆盖面。以重庆未来容纳1000万城市人口计算，新增20%左右的保障房，就必须解决200万人的居住问题，就需要4000万平方米，这也是我们提出的十年计划。目前，我们首先提出三年3000万平方米的计划，今年上半年已经开工1200万平方米，到明年上半年便可以开始出租。同时，我们已经准备好了明年1000万平方米的前期工作，包括征地、动迁、土地平整。不存在干不成的问题。3000万平方米造完后，也许够了，也许不够，重庆会在以后的阶段里，根据需要，再用两三年再去造1000万平方米。总之，我们的特点就是起步力度极大。这么大的力度，确实需要庞大的资金支持。因此，有人提出，可以由房地产开发商来参建。有些地方搞公租房，就是由房地产商拍地，然后按与政府协议，腾出10%的地来造公租房。但到底是政府出钱造，还是私有的房地产商出钱造？公租房到底姓“公”还是姓“私”呢？如果引入私营开放商，由他们建设的公租房产权如何界定，政府是否要给予政策优惠？开发商的利益诉求和政府的保障取向价值如何平衡？包括未来配租、管理等环节都很容易出现政策不清、分配不公和利益输送等问题。为确保公租房的公共保障属性，公租房应该由政府投资，国有企业承建。香港和新加坡这些资本主义体制下建设保障房也是由政府主导，不由私营企业承建和持有产权。作为社会主义政府，我们更应如此。“资金远近账”在融资方面，我们现在平衡得比较清楚。重庆公租房从土地加建设的成本角度计算，大体是每平方米2500元，即3000万平方米要花750亿元。其中，政府出250亿元，社会融资500亿元。政府先期投入的250亿元，包括注入的3万亩土地。既然是造公租房，按征地动迁时候的成本大约每亩60万元算，相当于政府投入接近200亿元。这之后，政府再把每年土地出让收益的5%、部分税收、政府的机动财力，在三年调50亿元进去，大体上这就是250亿元。因此，政府出这个钱，并不是很累的。因为过去几年，我们储备了大约22万亩的土地。从海外的经验看，公租房事实上是一个世界级的优质投资项目，资产安全而且能增值。目前，我们有五种资金可以利用：一种是保险资金，一种是社保资金，一种是银行资金，一种是信托资金，此外还可以发债券，各种金融工具都是社会资金，叫作“政府引导，社会资金参与”。但是，这个社会资金参与不是私人企业用股权形式来参与，而是金融工具来参与。在目前的实际操作中，我们从银行贷款200亿元，利率基本上是6%。保险公司也非常积极，保险资金如果存入银行，只有3%多的利息，政府能给他们4%以上的收益。从保险公司我们可以借200亿元。还有100亿元，正在和社保基金讨论。总体而言，我们从金融机构借贷500亿元，平均利息在5%左右。这意味着，每年需要支付25亿元的利息。而重庆3000万平方米公租房，理论上每平方米每个月租金10元钱，一年就可以产生36亿元租金收入。这完全可以匹配25亿元的利息，现金流是平衡的。更重要的是，公租房支出的几百亿元，和政府扶贫帮困支出几百亿元是不同性质的。公租房就像买了一堆黄金，能够实现保值增值。因为公租房作为房产要跟商品房同区域“混建”，配套完全一致，其价值将与商品房一样，随着时间和社会整体财富提升实现同步的增值。在这个价值提高的过程中，首先，租金在占住户收入比例不变的情况下，绝对数额将会逐步提高，增值的租金将能够支付目前公租房融资本金。此外，如果到时候社会不需要那么多公租房了，这些公租房楼盘本来就和商品房的楼盘区混杂在一个地方的，可以像商品房一样出让获利。这也能收回本金。因此，政府应该在一个地区新兴的时期“跑马圈地”，大规模造公租房，相当于储备大量好地段的房产。即便房产价值进入平衡阶段，公租房运营模式仍是低风险的。公租房管理局作为一个独立法人运营公租房，其原理与商品房出租的运作一样，即通过长期出租平衡投入和收益。由于公租房资产的成本更低，在重庆，相当于同等商品房一半的成本，厘定租金标准，则不超过平均租金六成。因此，即便不考虑升值，公租房管理局进行出租循环是不赔本的。“把关准入，封闭运转”公租房的租户对象，我们确定是“3+1”。这个“3”里面，第一是重庆户籍人口中的原住民，家庭人均居住面积在13平方米以下的困难户；第二是进城农民工；第三是新生代，在重庆就业的大专院校及职校毕业生。在这里，公租房没有户籍的概念，只要在重庆有工作，符合单身月收入2000元以下、家庭月收入3000元以下的标准，就可申请。除这三种，第四种叫“+1”，“+1”就是将多年的劳动模范、二等功以上复转军人、引进专才等特殊人群纳入其中。这些人不一定是中低收入人群，但是，为了促进人才流动，可以放宽条件，按属地原则申请，不受收入标准限制。这是我们的一个特点。另外，重庆市政府已经宣布不会再造经济适用房，也不再单独造廉租屋，也就是说，保障房将以公租房为主线，整合前两种方式。公租房造出来以后，首先向中低收入群体配租，廉租房即在公租房的系统内，只是租金