城投公司转型

城投公司转型11月4日，财政部在其官网发布了一篇标题为“依法厘清政府债务范围，坚决堵住违法举债渠道”的“答记者问”，明确表示，“政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还”，“除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”。这意味着，财政部重申融资平台债务不属于政府债。那么，失去“背书”的城投公司将如何转型？到底还是不是政府的“亲儿子”？由于我国预算法规定地方政府不得举借债务，因此需要城投公司来为地方政府筹集资金，故城投公司是地方政府主要的投融资平台。然承担着公益性项目投融资职能的城投公司，在融资平台举借债务是否属于政府债务，是否由政府信用“背书”，几经厘清，一直身份不明。中国第一家城投公司成立于上世纪90年代，如今已发展了近30年，代表政府发行企业债券，向银行贷款，进行公共市政建设等公益性投资。一直以来，城投公司为地方城市发展、基建投资等作出了重要贡献。类似市政道路、环城高速、城市供热供水等基建项目，多由城投公司担任投融资、建设、管理与运营四大职能，如今发展到医疗、养老、环保、旅游、教育等各领域。不过，近几年随着地方债的加重，“搞钱干事”的城投公司显然并不符合市场规律，已屡次被推到改革的风口浪尖，有可能会走向终结。早于2014年5月20日国务院批转的发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》中明确指出，开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。2014年9月，国务院下发43号文，明确区隔政府和企业债务，切实做到谁借谁还、风险自担。2015年1月1日，新预算法执行，规定“地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”，切断了以城投公司为主的地方融资平台依靠政府信用融资的渠道。当然，43号文和新预算法并未得以兑现。乐观的城投公司老总们认为，中央对投融资政策的调整，给城投公司带来前所未有的压力；但类似政策调整在2011年就出现过，当时也是出于地方债务过度膨胀带来债务隐忧，要求限制对融资平台贷款政策。2011年扛过去了，2014年这波调整也有可能扛过去。后来的发展果真被乐观派预言对了，2014年四季度到2015年上半年，城投公司融资功能收缩明显；但2015年下半年，大量资金涌入，向城投公司要项目的资金方越来越多，城投公司再度复活，重新担纲政府投融资重要职能――经济下行压力加大，稳增长任务更为迫切，转型暂时搁置。今年10月27日，全国城投公司协作联络会年会在合肥召开，年会核心议题是“城投转型与发展”。相较去年，不少城投公司老总们的焦虑感有所减轻。据媒体报道，一西部某地级市城投公司董事长表示，城投公司是政府的亲儿子，地方政府不会放着城投公司陷入困境而不管的。然而，随着经济运行不断下行，城投公司的命运逐渐明朗化。就在11月4日，财政部有关负责人答记者问明确，“2015年后融资平台举借债务不属于政府债务”“除发行地方政府债券外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务”“地方政府仅作为出资人，在出资范围内承担有限责任”……这等于在宣判，城投公司失去了政府亲娘的信用“背书”，也意味着传统融资职能宣告终结，城投公司必须另寻出路。城投老总们颇尴尬，城投公司成立的初衷，就是替地方政府履行相关投融资职能，城投公司投资的持续、盈利、退出等，都依托于地方政府，如何从现有的投融资模式中跳出来呢？“先天性不足”转型之所以拖延至今仍迟迟未见起色，一方面转型并不容易，另一方面，城投公司有先天性不足之处。城投公司虽是完全意义上的独立法人，但决策多受政府控制，主要司职基础设施等投融资；有些资产规模虽大，但多是一些盈利能力差、需财政补贴的公益项目，自身造血能力不强，市场化竞争力不足。也就是说，公益性资产规模大、变现能力差，盈利能力差、偿债指标表现差、债务偿付对政府支持的依赖程度高等，都是城投公司的“弊病”。10月27日的城投年会上发布了一份《城投蓝皮书：中国城投行业发展报告（2016）》，称各个省份的债务比例差异很大，有的地方政府性债务还出现极其恶化的情况，有可能爆发局部债务危机。通过对全国259家城投公司的统计，负债率在70%（含70%）以上的有8家，负债率在60%至70%（含60%）的有43家，负债率在50%至60%（含50%）的有84家，负债率在40%至50%（含50%）的有65家，负债率在30%至40%（含40%）的有43家，负债率在30%（含30%）以下的有16家，平均负债率在50%左右。该蓝皮书进一步分析，从各地政府性债务统计表中反映的负有偿还责任债务余额占GDP的比例可以发现，经济欠发达省份的债务余额占GDP比例普遍高于发达省份。这主要有三个方面的原因，首先，中西部欠发达省份目前公共基础设施还不完善，还有很大建设空间，公共设施欠账比较多；其次，中西部省份由于经济落后，财政收入低于东部沿海发达省份；最后，由于产业转移，东中西部经济增速切换，中西部进入一个高速发展期，对于基础设施建设的需求比较大。山东城投公司的状况一样不容乐观。据日照城投公布的数据，2013至2015年末及2016年6月末，其资产负债率呈现稳步上升的趋势，分别为39.91%、46.43%、58.57%和60.16%。负债以非流动负债为主，近3年及一期非流动负债占比分别为62.74%、70.65%、61.89%和61.10%。“随着公司各个项目的进一步开发，公司未来债务规模有进一步增加的趋势，公司面临着一定的债务偿还压力。”日照城投在2016年度第一期中票募集说明书中谈到。“青岛城投”的资产负债率同样持续高企。2012至2014年末以及2015年9月末，公司资产负债率分别为68.16%、69.76%、68.76%和67.89%，有息债务总额分别为129.86亿元、151.82亿元、181.57亿元和363.26亿元，金额不菲。毋庸置疑，债务规模的增加，在一定程度上，也将增加青岛城投未来几年的利息支出。“济宁城投”2012年末、2013年末、2014年末及2015年6月末，有息负债金额也分别达到53.18亿元、48.74亿元、62亿元和70.42亿元，包括银行借款和企业债等融资方式。为此，济宁城投在今年发行了2016年度第一期短融，募资5亿元，全部用于偿还银行借款。在沉重的债务压力下，借新债还旧债，成为城投公司重要的融资策略。日照城投亦在今年9月29日发行中期票据，募集资金2亿元，主要用于偿还银行借款。令人忧心的是，多数平台公司承接着政府公益类、市政类建设和经营项目，缺乏商业化的运作项目，长期以来，没有形成可持续的市场盈利前景。截至2016年6月末，日照城投资产总额高达100.62亿元，2016年1至6月实现营业收入4.98亿元，但利润总额仅0.53亿元。青岛城投2012至2014年以及2015年1至9月营业利润则分别为-4.68亿元、2.56亿元、-6.73亿元和-7.98亿元。其中，2013年突然为正的营业利润，还主要是因公司2013年欢乐滨海城599亩土地出让，导致主营业务收入增加10.04亿元。一位大行债券承销人士表示，一直以来，市场上大部分投资人投资城投债的逻辑还是看中平台公司背后的政府信用，一旦政府不为其兜底，如何化解存量债务就成为沉重的负担，有可能出现违约的失信现象。如何转型？至于如何转型，城投公司内部人士大多表现出“完全取决于政府领导”的被动。观点多认为，城投公司的资产盈利性不强，公交客运、环境治理、供水供气、垃圾处理等都是些保本微利项目，一些运营经费还要靠政府补贴，城投公司自身造血能力不强，要走向市场较难。尽管改革已经进入3.0时代，然而目前即使规模较大的资质较好的公司，也处于改革的探索中。如合肥城建投，2015年利润总额为48亿元，是因为当年公司投资收益为65.25亿元，这部分增幅较大，主要是来自投资京东方科技集团股份有限公司结构化产品实现了较好回报。除了主导当地基础设施建设，也在加大对战略新兴产业的投入，主要为新型显示电路等。据悉，合肥城建投转型方向是转为国资运营管理平台，后续打算推动两家公司上市，形成集成电路千亿产业链，加强资本市场融资能力。南京城投集团董事长邹建平表示，南京城区范围内的城投公司信用等级较高，大部分是AA+、AAA最优质的信用等级，融资成本较低。但南京郊县等地融资成本较高，南京城投可利用自身优势，筹集资金用于郊县城市建设，从中赚取相对稳定的利差回报，保障公司持续经营，又能帮助南京城市建设。西部一省会城市城投公司副总经理表示，南京、合肥等地城投公司资源优势明显，如南京当地财力较雄厚，城区基础设施基本到位，融资需求不大，所以能探索其他可能；但中西部地区城投公司的主要职能现在还是替政府投融资，投资当地基建。该副总经理还表示，当前经济下行阶段，民企融资成本高、资金链容易断裂，他们在探索的一个方向就是参股发展前景较好的民企，通过参股民企，实现城投公司的混合所有制改革。不过，他也直言，虽然存在一些参股民企的机会，但国企混合所有制改革决策链条长，还有国有资产流失等担忧，落地也面临困难。有城投公司负责人直言，政府是城投公司赖以发展的根源。不少城投公司融资借助地方政府储备土地，地方棚改、保障房建设等也多由城投公司主导，可能配套进行其他商业类房地产项目开发；市政工程承包也多由城投公司担当，这块投资回报较为丰厚。有地方财政系统人士表示，财政部重申融资平台债务不属于政府债务，是想规范地方债务管理，堵住违规举债渠道，也是想将城投公司赶到PPP模式等正当渠道上来。他认为，PPP模式最大的意义是解决了融资问题。“地方融资平台参与PPP基金，实际上是平台公司进入产业基金项目，是代表政府参与，并非不承担重要角色。以前很多项目是城投公司帮助政府融资负担利息，现在代表政府与其他两方成立项目公司，投资PPP项目，而且减轻推广使用政府与社会资本合作（PPP）模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。”