国家生态环境安全法律问题

1国家生态环境安全法律问题(提纲)2005-2一、国家生态环境安全（一）各国环境安全理论与制度比较1，国家生态环境安全问题的提出生态环境问题与国家安全的联系制度产生我国提出国家生态环境安全问题的背景2，各国比较一般概念我国的国家生态环境安全概念西方国家关于国家环境安全的概念俄国的生态安全概念概念的比较（二）我国生态环境安全问题1，我国国家生态环境安全问题的特殊性2，影响我国国家生态环境安全的主要问题国土安全环境安全自然灾害国际环境安全3，国家生态环境安全在国家安全中的地位国家安全信息安全、科技安全、市场安全、产业安全、外交安全……。社会安全政治安全军事安全生态安全经济安全二、生态保护建设法律制度完善（一）环保部门在生态保护建设中的主要职能2（1）区域生态环境管理制定生态保护政策、制度与法律、法规。生态调查、区划和规划监督自然资源开发活动中的环境保护指导监督矿区复垦、生态破坏恢复整治、湿地环境保护、荒漠化防治工作监督管理海岸工程、陆源污染、拆船等海洋环境污染防治工作（2）自然保护区与物种管理（生物多样性）自然保护区监督管理物种管理（3）农村环境保护农村生态环境保护生态示范区建设和生态农业建设（4）生物安全管理管理生物技术环境安全防止外来物种入侵（二）完善生态环境管理法律体系1，国家生态环境安全法制化2，生态环评制度3一、国家生态环境安全（一）各国环境安全理论与制度比较1，国家生态环境安全问题的提出历史及演变1，生态环境问题与国家安全的必然联系。国家生态环境安全问题即生态环境与国家安全的关系问题。国家安全直接关系到国家主权、公民的生存权和社会的稳定，为法律保护之最。将生态环境与国家安全联系在一起并不是当代人才有的警醒，在中国历史上鲧治水失败被处死刑，可以说是国家生态安全最早的殉道者，历代统治者也都把保护自然资源、防治自然灾害作为国策问题予以高度重视，如中国最早提出国策概念的管仲在其《地员篇》中强调的“地者政之本”。而中国古代游牧民族与农业民族的长期争战造成的山河破碎、国破家亡的悲剧，其直接原因往往是游牧民族赖以生存的草原资源受到破坏，这些经常处于生态难民境域中的铁骑对文明社会造成的巨大破坏至今还令许多西方人谈虎变色，然而这种情况在当今世界依然有迹可寻，以土地和水资源为核心的国土资源的极度短缺是一些执政者以维护国家安全名义对外扩张的真实原因。另一方面，那些弱小的生态难民只能流离失所，例如2001年11月15日，太平洋岛国图瓦卢宣布，因温室气体排放导致海平面上升，他们将放弃国家主权，举国移民。由此可见，国家生态环境安全问题既是国内法的国策性问题，又是国际法的全球性问题。2，作为一项制度产生于西方。西方国家关于国家环境安全的概念最早见于美国环境专家莱斯特·R·布朗所著《建设一个持续发展的社会》一书，作者在对全球环境问题系统研究后提出“国家安全的关键是可持续发展性”、“生态环境成为世界各国关注的国家安全的首要问题”等重要论点。1987年世界环境与发展委员会发表的《我们共同的未来》报告正式使用了“环境安全”这一用语，阐明安全的定义除了对国家主权的政治和军事威胁外，环境问题已成为具有战略意义的问题之一。应当说这个时候的国家环境安全还基本上是经济问题和国内环境保护问题。但转折来自1991年美国公布的《国家安全战略报告》，首次将环境视为其国家利益组成部分，认为各种全球生态环境问题已在政治冲突中起作用了，为消除来自环境的压力，保护美国国家利益，美国有义务督促世界各国来共同承担责任。美国国防部自1995年起每年向总统和国会提交关于环境安全的年度报告。美国白宫与国务院官员称“世界范围内的环境退化已威胁到美国的繁荣”，进而认为在某些对美国利益至关重要的地区而因环境资源问题可能导致冲突，将促使美国介入其中，并实施干预1。”日本步美国之后，亦较早提出环境安全是国家安全的主要内容，表示“只有在地球环境上发挥主导作用，才是日本为国际社会做贡献的主要内容。”除美、日外，欧盟、加拿大、俄罗斯等国家（集团）也将环境安全列入国家安全战略的主要目标。3，我国提出国家生态环境安全问题的背景。中国由于生态环境问题特别是与自然灾害相关的第一环境问题特别严峻，因而国家生态环境安全历来为统治者所高度重视，中国的国家生态环境安全有其自身的发展历史和文化底蕴，但新中国在国家规范性文件中正式提出国家生态环境安全的概念，始见于2000年底国务院发布的《全国生态环境保护纲要》，这是我国首次将生态安全作为环境保护的目标，纳入国家安全的范畴，明确指出“（如果）生态环境继续恶化，将严重影响我国经济社会的可持续发展和国家生态环境安全。”1参见美国前国务卿克里斯托弗于1996年2月14日《将环境问题纳入国务院的核心外交政策目标之中》一文及美国白宫1996年发表的《国家安全科学和技术战略》的报告4我国生态安全问题的提出的主要背景有三：一是国内生态环境不断恶化，生态赤字日渐膨胀，自然灾害加剧，特别是近年来频繁发生的洪涝、干旱、沙尘暴和急剧扩大的荒漠化，严重干扰了人们的生产生活与社会安定，直接影响到我国社会经济的健康和可持续发展，生态环境受到巨大破坏，甚至对人的生存直接构成威胁，从而使得我国生态安全问题凸显出来。二是我国西部大开发的生态环境保护和建设问题引起全国上下的普遍关注，由于我国西部地区生态环境脆弱，而西部幅员辽阔且是我国主要江河与沙尘的发源地，直接事关全国的生态环境安全。三是西方国家与国际社会关于生态环境安全的理论与实践在我国产生了积极的反响，特别是1987年第42届联大以来联合国协调各国实施有关20世纪后期十年国际减灾行动纲领、《21世纪议程》及“可持续发展”战略，推动了我国近年强化了相关领域的立法。如“十五”计划所确定的环境政策和措施、国务院1998年制定的《全国生态环境建设规划》、全国人大制订或修订的《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《防沙治沙法》等，均从不同角度强调生态建设与环境保护为我国现代化的重要战略目标，并相继涉及到了生态安全问题。江泽民同志指出，人口资源环境工作是强国富民安天下的大事，表明党和国家对生态安全问题的高度重视。作为发展中的人口和环境大国，我国要长期致力于经济的全面快速发展，以缩短与发达国家的差距及解决国内东西部地区发展不平衡的现实问题，但发展经济与保护环境要并举而相互促进。发展经济不能以牺牲环境为代价，实现区域协调发展不能搞掠夺资源式的盲目无度的开发，不能走发达国家既往“先破坏、后治理”的老路，而必须寻求一条符合我国社会、经济、生态条件，符合国际社会普遍倡导的生态环境安全保障，有利于克服国内环境恶化与资源冲突而危及可持续发展和社会稳定的发展新路。我国将生态环境安全提到国家长治久安与民族振兴的地位，重视生态保护与建设，不仅是为增强自身综合国力，确保国民经济和社会可持续发展而创造重要条件，而且是积极参与国际环境合作，对全人类环境事业负责的精神状态与切实行动。2，国家生态环境安全概念的比较1，一般概念。国家生态环境安全问题古已有之，但各国以及各历史时期情况有所不同。生态环境是由水、土、森林、动植物、空气等自然要素相互协调而有机构成的“综合体”，人类经济社会发展的每一步都离不开生态环境的“综合支持”，生态安全或环境安全一般可理解为：维系一定区域或国家社会经济持续协调发展的“稳定环境”就是生态环境安全，即确保“与人类生存息息相关的生态环境及自然资源基础处于良好的状态或不遭受不可恢复的破坏”2。人们对生态（环境）安全的认识与实践有一个渐进过程，且可从不同的视角或层次来观察理解，在一国的区域之间、国家之间、多国构成的地区乃至全球范围，其具体涵义亦会各有差异。关于国家生态环境安全概念的范畴，目前国内外并无统一的定义。2，在我国，国家生态环境安全亦称为环境安全、生态安全，有时被冠以国家职能的含义，称为国家生态安全或国家环境安全。在《全国生态环境保护纲要》中，它是指国家生存和发展所需的生态环境处于不受或少受破坏与威胁的状态。此外，与国家生态环境安全相关的概念还有国家资源环境安全3、国土资源安全4、2参见邝扬《环境安全与国际关系》，载于《欧洲》1997年第3期。3参见张雷、刘慧《中国国家资源环境安全问题初探》，《中国人口、资源与环境》2002年第12卷第1期。5社会安全（主要指事故与灾害对社会安全的影响）5等。一般认为，环境问题包括两大类，即第一环境问题或原生环境问题和第二环境问题或次生环境问题，在一些国家（如法国）的环境保护立法上，前者称为污染防治法，后者称为自然保育法。环境安全主要侧重于第二环境问题，即人类活动造成的环境问题，尤其是指环境污染问题；生态安全则主要侧重于第一环境问题，既包括自然力作用造成的环境问题，也包括人类活动对生态系统的影响。这两类环境问题在各国都存在，但有些国家（特别是农业为主国家）以第一环境问题为主，有些国家（特别是工业为主国家）以第二环境问题为主，有些国家（特别是经济高速发展国家包括我国）则两类环境问题都很严重。因此，我国与国家安全相关的环境问题，应当既包括环境安全问题也包括生态安全问题，统称为国家生态环境安全。我国还有一种表述是将环境安全包括在生态安全之内，如全国人大环境资源委员会主任曲格平同志将生态安全作为国家安全的基础条件，并指出生态安全主要包括四大问题，即国土安全、水安全、环境安全和生物安全。因此，我国的国家生态环境安全亦可简称为生态安全。3，西方国家关于国家环境安全的概念。美国的国家环境安全产生于冷战结束后，其国家安全政策的目标从单纯的军事安全逐渐演变为包括环境安全、经济安全和军事安全在内的几重目标，具体包括四方面的内容：一是资源安全，二是能源安全。美国的资源和能源大量依赖国际市场，因此它认为国外重要的和敏感的能源和资源的流向都可能会引发国际冲突，都会影响美国的国家安全。三是环境安全，指他国或国际环境存在的问题都会对本国造成影响，例如赤道带国家大规模砍伐热带雨林，对其他国家气候和生态环境造成的不利影响等。四是生物安全，指生物系统的稳定与健康，特别是人口问题和食物系统问题。美国的国家环境安全主要目标并不是针对其本国的环境问题，而以国际法意义为主，即任何发生在他国的、他国之间的、地区性的乃至全球性的事件，只要对美国的环境安全造成损害、威胁或者有潜在的威胁，美国就可以进行干预，以解除、减少对美国的损害或者威胁，保护美国的环境安全。4，俄罗斯的环境资源法学界将生态安全作为环境资源法调整对象的一类社会关系大致也始于1980年代后期，《俄罗斯联邦宪法》将保障生态安全规定为俄罗斯及其各主体共同管辖的事项，《俄罗斯苏维埃联邦社会主义共和国自然环境保护法》将保障生态安全作为保证人和公民的生态权利得以实现的保障措施，1995年11月17日还通过了《联邦生态安全法》，作为保障生态安全方面的专门性联邦法律。但有学者认为，俄国的生态安全概念与保护环境是同义词，而不是一类新的社会关系。6近年来，由于对国际安全的非军事性威胁因素日益引起西方国家关注，环境安全问题的讨论十分热烈，其中比较活跃的国家为美国、英国、德国和加拿大等国；讨论比较积极的组织则有北约、欧洲安全与合作组织、欧盟、联合国环境规划署，以及斯德哥尔摩国际和平研究所等欧美有关大学和研究机构。较有代表性的研究成果如：北约1999年的《国际背景下的环境与安全》、加拿大1999年的《环境、短缺和暴力》、德国2000年的《环境和安全：通过合作预防危机》、美国2000年《环境变化和安全：项目报告》等。74参见孟旭光《我国国土资源安全面临的挑战及对策》，《中国人口、资源与环境》2002年第12卷第1期。5参见马宗晋、高庆华《社会的安全保护与可持续发展》，《中国人口、资源与环境》2002年第12卷第1期。6参见王树义《俄罗斯生态法》，武汉大学出版社，2001年5月，25-26页。7参见别涛《环境与安全问题的讨论应当引起我国的警觉》，国际环境参考2001-2.65，概念的比较。总的说来，目前各国关于生态安全或环境安全的含义可分为两个层次：第一层次的生态安全与各国国内法上的环境与自然资源保护或各国环保部门从事的环境污染防治