土地复垦法律法规政策文件解读

土地复垦法律法规政策文件解读第一部分我国土地复垦基本情况一、土地复垦概述（一）土地复垦的历史回顾每一种法律制度的建立都离不开当时的社会经济形态。“土地复垦”在我国出现于50年代末、60年代初，在各种文献资料中称之为“复田”（reclamation）,当时新中国工业尚不发达，农业占国民经济的绝对主导地位。1982年《国家建设征用条例》第18条规定国家建设占用临时用地应当“恢复土地的耕种条件”。随着社会的发展和认识水平的提高，“复田”的概念显示出其局限性，逐渐被“土地复垦”替代，恢复的对象和范围以及恢复后的土地用途都有所扩大。1986年3月颁布的和1996年修订的《矿产资源法》都明确规定：“开采矿产资源，应当节约用地。耕地、草原、林地因采矿受到破坏的，矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。”同年6月颁布的《土地管理法》第十八条明确规定：“采矿、取土后能够复垦的土地，用地单位或者个人应当负责复垦，恢复利用。”第三十三条规定：“工程项目施工，需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的，……在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。使用期满，建设单位应当恢复土地的生产条件，及时归还。”1988年11月8日国务院令第19号发布《土地复垦规定》，明确的土地复垦的概念和“谁破坏、谁复垦”的基本原则，较全面的规定了企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等。1998年修订的《土地管理法》第四十二条：“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦；没有条件复垦或者复垦不符合要求的，应当缴纳土地复垦费，专项用于土地复垦。复垦的土地应当优先用于农业。”《环境保护法》、《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的规定。自此，土地复垦的法律法规、制度框架基本确立。（二）土地复垦的基本概念1、土地复垦的定义土地复垦，顾名思义，“复”即是修复，“垦”即垦殖，优先恢复为耕地、优先用于农业。根据《土地复垦规定》（国务院令第19号，1988年11月8日）第二条规定：土地复垦是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地，采取整治措施，使其恢复到可供利用的状态。2、土地复垦的对象和范围根据1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定（因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏，用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦）以及《土地复垦规定》第三条：“本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，造成土地破坏的企业和个人（以下简称企业和个人）”，土地复垦的对象是指在生产建设过程中，因挖损、塌陷、压占等造成破坏的各类土地，并不是人们通常的“复耕”、或者与耕地有关系的才叫土地复垦。复垦的土地不仅仅是指耕地，它包括《土地利用现状分类》（GB/T210102007）中12个一级类、57个二级类。复垦的范围:适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动，因挖损、塌陷、压占、污染造成破坏的各类土地。既包括采矿、取土、烧制砖瓦等生产项目，又包括交通、能源、水利等各类建设临时占用、挖损的土地。（三）土地复垦的目标根据《土地复垦规定》中的定义，土地复垦的目的是要恢复到“可供利用的状态”。要达到“可供利用的状态”，应当采取工程、生物、化学等综合措施，解决水的可用、地层的稳定、土壤的无污染等问题。达到“可供利用的状态”决定了土地复垦目标是多方向、多用途、多层次的。1、复垦目标的多方向性根据《土地复垦规定》，其制定目的在于“合理利用土地、改善生态环境”。因此，土地复垦的目标：一是保护土地，尽可能减少对土地，特别是对耕地的破坏；二是及时复垦被破坏的土地，合理利用土地；三是保护并改善生态环境。2、复垦目标的多用途性土地复垦应当依据土地利用总体规划，在对破坏废弃土地调查评价的基础上，按照因地制宜的原则，宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜林则林，宜渔则渔，宜建则建。根据我国人多地少的基本国情，保障国家粮食安全、维护社会稳定始终是国家可持续发展的基石。1998年修订的《土地管理法》第四十二条规定，复垦的土地应当优先用于农业。《土地复垦规定》第十九条规定“复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的，......；用于基本建设的，......”。根据以上法律法规规定，土地复垦利用方向是多样的，复垦目标是多用途的。特别要说明，复垦后的用途绝对不仅仅是恢复土地的耕种条件，而是因地制宜地采取复垦利用，并优先用于农业。2、复垦目标的多层次性要达到“可供利用的状态”，土地复垦要兼顾社会、经济、生态效益，缺一不可，使复垦利用具有最底的社会成本，长期的经济价值，稳定的复垦效果，尽量实现生态环境的多样性。复垦的目标分以下三个层次：（1）完全恢复到以前的状况。（2）保留以前的土地利用价值和生态价值，恢复与以前相似状况。（3）重新规划设计，达到更高更佳利用价值。如将被破坏的土地变为湿地、建成高尔夫球场，建公园等等。3、复垦措施的综合性土地复垦要采取综合整治措施。包括破坏前的预防控制措施和复垦的综合整治措施。预防和控制措施，如改进生产工艺，少占土地，留有煤柱，煤矸石回填等，尽最大可能减少对土地的破坏面积，降低对土地破坏的程度。整治措施包括：工程措施、生物措施和化学措施等。在土地复垦诸多措施中，其中表土剥离和保持地层稳定最为重要。整治措施要符合以下要求：（1）表土剥离：对表土特别是腐殖质进行剥离并进行保存；在表土较薄的地方，对表土以下的土层要予以保存，留着复垦用的植被土壤或用做隔离层。（2）地层稳定：通常进行分层剥离、分层堆放、分层回填等达到地层的稳定。（3）地形重塑：使被破坏的土地地形地貌与周边景观相协调，能最大限度的获得长远、良好的视觉效果。对坡度等有一定的要求。（4）土地平整：根据确定的用途，达到能耕、能林、能渔的标准。（5）无污染及其他有害去除：保证复垦后土地利用长期的安全性。（6）土壤覆盖；对将要利用的土地覆盖表土，对有污染源的要具有隔离层。（7）灌排和道路等配套设施：最大限度的恢复灌排水设施，配以必要的道路等；（8）植物选择：优先选择本地物种，适当引进经实验成功的外来品种。植物选择要尽量多样化，以利于生态的多样性恢复。（四）土地复垦的标准1、总则（1）制定依据。为了加强土地复垦管理，促进土地整治与保护，提高土地利用的社会、经济和生态效益，依据《土地复垦规定》和有关法律法规，1995年，原国家土地管理局下发了《关于印发〈土地复垦技术标准（实行）〉的通知》（[1995]国土[规]字第103号），中华人民共和国行业标准《土地复垦技术标准》（试行）颁布实施。（2）适用范围《采挖废弃土地复垦技术标准》、《建设破坏废弃土地复垦技术标准》、《工业排污破坏土地复垦技术标准》和《水毁土地复垦技术标准》。（3）土地复垦技术质量控制原则l符合土地利用总体规划及土地复垦规划。在城镇规模范围内，符合城镇规划。强调服从国家长远利益、宏观利益。l依据技术经济合理的原则，兼顾自然条件与土地类型，选择复垦土地的用途，因地制宜，综合治理。宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜建则建。条件允许的地方，应优先复垦为耕地。l复垦后地形地貌与当地自然环境和景观相协调。l保护土壤、水源和环境质量，保护文化古迹，保护生态，防止水土流失，防止次生污染。l坚持经济效益、生态效益和社会效益相统一的原则。（4）名词术语土地复垦率：已复垦的土地面积与被破坏的土地面积之比。（5）复垦土地的检验复垦为农用地（含林、牧、渔等）的，一般由复垦工程和用途恢复二部分构成。检验分两步：第一步：工程检验。复垦工程完成后，进行复垦面积、复垦工程检验。第二步：用途检验。用途恢复的，在复垦工程完成后第三年进行。复垦后用于渔业等养殖业的，在第三养殖年进行。（6）检验内容l第一阶段工程检验提交的文件和测试复垦区土地复垦方案；本项目土地复垦可行性研究报告；本项目土地复垦设计文件；本项目土地复垦施工文件等。现场测试：用于农业、牧业、林业、渔业、用于建筑的各项用途指标测试。l第二阶段用途检验提交的文件和测试土地复垦方案；复垦土地利用方案：土壤培肥措施、管护措施等；复垦土地权属调整方案等。现场测试：农业、林业、渔业的生长情况的测试，与破坏前的比较。（7）评估：确定复垦是否符合要求。2、采挖废弃土地复垦技术标准适用于因采矿、挖砂、取土、水利、交通等生产建设活动产生的废弃土地。包括煤矿、金属矿、非金属矿、砂矿等矿山的露天采矿场、最终挖掘带沟道、截水沟、采矿沉陷区、废石场、尾矿库、储灰场、储泥场、渣场，以及其他工业废弃物堆场等各类矿山场地的复垦。（1）露天采矿场复垦工程标准。分别用于农、林、牧、渔业，以及用作人工湖、公园、水域观赏区、建筑等用途的工程标准。（2）排土场复垦工程标准。工程包括顶部、平台和边坡整治。（3）沉陷场地复垦工程标准。分充填沉陷场地、非充填沉陷场地。（4）废石（含矸石）堆场复垦工程标准（5）尾矿库、贮灰场、贮泥场地复垦工程标准（6）恢复利用通则。分别用于农业种植、林业、牧业、渔业等用途的标准。3、建设破坏废弃土地复垦技术标准适用于非农业建设废弃地（含城镇建设和村镇建设以及共矿建设用地）和农业建设废气地。如废弃砖瓦窑址、废弃工厂、矿山、废弃水利设施、废弃居住区等。4、工业排污破坏土地复垦技术标准适用于工业排污过程中和结束后造成的破坏土地的复垦技术。如有毒有害重金属污染、有机物污染、酸碱污染和盐渍化以及放射性污染土地等。5、《水毁土地复垦技术标准》用于遭受各种洪涝以及工程事故过水冲毁、过水、淹漫及渍害过后的土地复垦技术控制等。二、我国土地复垦现状（一）我国土地复垦成效为全面贯彻十分珍惜和合理利用土地资源，切实保护耕地的基本国策，1988年国务院颁布了《土地复垦规定》，土地复垦工作逐渐得到各级政府、有关部门的广泛重视。自《土地复垦规定》实施以来，原国家土地局在重点工矿区建立了一批全国土地复垦示范区，坚持“因地制宜、综合治理”的原则，积极探索、创新土地复垦机制，创造了多种复垦土地利用模式，土地复垦取得了一定成效。国土资源部成立以后，政府加大了投资力度，生产建设单位复垦土地的意识也逐步提高，土地复垦率提高到12%左右。全国累计复垦利用各类废弃土地约100万公顷(合1500万亩)，占废弃土地总量的8%左右，其中复垦利用工矿废弃土地600万亩，约占工矿废弃土地总量的10%；复垦利用其它废弃土地900万亩左右，约占该类废弃土地总量的6%。复垦后的土地70%为耕地，其余的多数为其它农用地。通过土地复垦，增加了耕地面积，缓解了人地矛盾，改善了生态环境，实现了土地资源的可持续利用，促进了国民经济和社会的协调发展。在各级政府和有关部门的重视、支持以及广大土地复垦工作者长期不懈的努力下，我国土地复垦的基础工作得到了加强，为今后开展大规模的土地复垦活动创造了良好的条件，主要表现在：1、土地复垦法律法规不断健全和完善1988年国务院颁布实施了《土地复垦规定》，标志着土地复垦工作正式纳入法制管理轨道。继《土地复垦规定》的颁布实施，在修订的《土地管理法》、《矿产资源法》、《环境保护法》和制定的《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的相关规定。全国25个省级人民政府相继制定了“土地复垦规定实施办法”，许多市、县结合本地实际情况也制定了“土地复垦管理办法”。2、土地复垦相关政策逐步配套完善一是制定了“谁复垦，谁受益”和减免有关农业税等鼓励土地复垦的政策。二是初步建立了土地复垦资金渠道。1997年国家作出明确规定，生产或建设过程中破坏的土地，其复垦所需资金列入生产成本或建设项目总投资。有些地方借鉴国外的做法，建立并施行了土地复垦保证金制度。3、在全国建立了一批土地复垦试点和示范区从1989年起，先后在全国建立了包括煤炭、冶金、化工、石油、有色金属、黄金等矿山开采；燃煤发电、烧制砖瓦；兴修水利、修建公路、铁路；农村旧宅基地、废弃坑、塘等20多个不同类型的土地复垦试点。从1995年起，在全国建立了由中央财政投资引导、地方财政配套、农村集体投入为主体的22个综合治理、综合利用、发展生态农业的土地复垦示范区(点)，复垦土地面积达12多万亩。到