土地违法违规行为的法律理解误区

土地违法违规行为的法律理解误区——对某县某村被征地农民收到材料《土地征收的有关法律法规和政策》的点评宋体字部分系被征地农民收到《土地征收的有关法律法规和政策》文字材料（以下简称《材料》）的原文，仿宋体字部分系点评者点评意见，文中加粗的黑体字系点评者提请注意或加以强调的。中国人民大学农业与农村发展学院教授、博士生导师程漱兰，2008-8-5农民的求助：程教授：您好。这是上级派下人来，发给我们的材料。我们不知这是不是真的。请您告诉我们这是什么时候的材料，现在还有效吗？我们老百姓懂的太少了，希望您在百忙中帮助我们。谢谢。2008年8月3日程漱兰总体点评意见：任何一级地方政府和个人，都不能对国家法律、法规和政策擅自越权进行错误的解释、扭曲性的取舍，误导、欺骗民众。1）不能随意扩大国家征地目的“公共利益”需要的内涵。将“建立国家主管机关批准的集体企业、招商引资用地或其他国家主管机关批准的建设活动，都可以视为广义的公共利益的目的，从而都可以作为国家征地的理由”，来对“公共利益”的具体含义，擅自进行越权1的、错误的解释，是对全国人民代表大会常务委员会独享的司法解释权力的觊觎、对最高人民法院、最高人民检察院具体应用法律的解释的权力的觊觎，是土地管理领域罕见的破坏国家法制的统一和尊严的极其严重的违法行为。2）在将“公共利益”擅权进行错误解释（将县乡招商引资解释成可以动用强制征地权的“公共利益”）的同时，强调国家征地的强制性，是滥用征地权的典型表现。3）在将“公共利益”擅权进行错误解释（将县乡招商引资解释成可以动用强制征地权的“公共利益”）的同时，只谈被征地农民及其集体“按时交出耕地”的义务，不谈被征地农民及其集体的权利，是歪曲土地管理法律、法规和政策，拦截以胡锦涛为总书记的中共中央、全国人民代表大会及其常委会、中华人民共和国中央政府对农民及其集体土地权益的关怀，是违法征地激化矛盾、引发群体性事件的根源。4）征地将农业用地变更为建设用地，应当先行办理农用地转用审批。为此需要服从国家的土地用途管制，遵从基本农田保护法律法规，不逾越18亿亩耕地红线。任何征地法律法规政策宣示都不能隐匿这个基本国策。未经合法农用地转用审批，不可能得到合法征地手续。5)征地本身合法，是征地补偿合法的前提。将县乡招商引资解释成可以动用强制征地权的“公共利益”违法征地情况下，侈谈征地补偿标准，缺乏前提，没有意义。隐匿中央政府“确保被征地农民原有生活水平不下降、长远生计有保障”的补偿原则（为此可以突破30倍常年产值的补偿上限、基本农田按最高标准补偿）的信息，很难理解。6)《材料》反映其编撰者没有依照法定权限和程序行使权力履2行职责的基本概念，扭曲或者违反了《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国物权法》、《刑法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地管理法实施细则》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》、《河北省土地管理条例》、《基本农田保护条例》、《国土资源部关于基本农田保护中有关问题的整改意见》、《国土资源部关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》、《中华人民共和国城乡规划法》、《国土资源部土地利用规划实施管理工作若干意见》、《国土资源部关于加强征地管理工作的通知》、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》、《中华人民共和国政府信息公开条例》、《国土资源听证规定》、《国土资源部征用土地公告办法》、《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》、监察部、国土资源部《违反土地管理规定行为处分办法》、监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》、中纪委《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》、中纪委、监察部、财政部、农业部《关于进一步规范乡村财务管理工作的通知》和《中华人民共和国村民委员会组织法》等法律法规政策，必须对编撰者及其所属行政机关主要负责人进行责任追究。1．土地征收的概念土地征收是指国家基于社会公共利益的目的，依据法律程序，强制取得农村集体土地所有权给予合理补偿的行政行为。《中华人民共和国宪法》第十条第三款和《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款均指出：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”给出了国家行使强制性的征地权力的目的：“公共利益的需要”。这个界定是严格的，公共利益3就是公共利益，不应该有不同于宪法和法律的其他提法。（；）2．土地征收具有强制性土地征收行为不是以市场上双方合意的方式取得财产所有权，而是以国家行政权力为依托，不问所有者是否同意，依照法定程序强制取得土地所有权。土地征收是国家依法实施的行政行为，国家一旦按照法定程序征收某处的土地，被征地单位和个人必须依法执行，按期限拨出土地，不得无故防碍和阻挠征地工作，国家以各种强制手段保证土地征收的顺利进行。在土地征收法律关系中，国家土地行政机关具有特殊的法律地位，土地管理部门凭借单方意思表示就可以引起土地征收法律关系的发生、变更和终止。国家用带有强制性的征收行为取得农民集体所有的土地，仅仅“为了公共利益的需要”。在将“公共利益”擅权进行错误解释（将县乡招商引资解释成可以动用强制征地权的“公共利益”）的同时，强调国家征地的强制性，是滥用征地权的典型表现。国土资源部1999年12月24日《关于加强征地管理工作的通知》（国土资发〔1999〕480号，)早已经指出了这种“滥用征地权”的问题。国务院最近的土地管理重要文件2006年8月31日的国发[2006]31号文件《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（）的新华社解读进一步将“近年来，一些地方为了扩大招商，滥用征地权，不尊重农民意愿，强行征用农民集体土地”，作为这份文件的颁发背景。（）4农民种地的利益，与招商引资建工业园区的开发商的经营利益，具有等同的地位。如果开发商的经营利益是“公共利益”的话，那么，农民的种地利益，就更是“公共利益”了。因为，开发商提供的产品不一定像农民种地提供的农产品一样，为国家的所有公民所必需。不仅如此，农民坚持农地农用，是符合耕地保护基本国策的正确做法；而违法征地占地将农业地转为建设用地供开发商使用的行为，是让我们中国人“断子绝孙”的罪行，不但不是“公共利益”，而是对“公共利益”的严重侵犯！是否合法征地把握两条：是否公共利益的需要，是否依照法律规定的权限和程序。第一条，是否“公共利益”的需要？将县乡的什么开发区的招商引资用地视为公共利益、进而作为征地理由，是没有法律依据的，为此进行强制性征地属于违法征地。著名的2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）的（六）要求：“严格土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划修改的管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区（小区）。”（）第二条，是否依照法律规定的权限和程序？这里首先讨论，征地将农用地转为建设用地的，是否先行办理并通过了农用地转用审批？凡不在城市和村庄、集镇规划区范围内，又不是能源、交通、水利、矿山、军事设施等涉及公共利益的建设项目，仅仅是县乡的什么开发区的招商引资用地，不可能合法通过中央政府和省级政府的农用地转用审批，也不可能为此调整土地利用总体规划。尤其在2004年10月21日《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号文件）、2006年8月31日《国务院关于加强土地调控有关问题的5通知》（国发[2006]31号文件）下发后更其如此。《土地管理法》第四十五条规定：“征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批”。2005年5月27日起施行的《河北省土地管理条例》（河北省第十届人民代表大会常务委员会公告第44号）更为明确。第三十五条：“对非农业建设用地，必须依法提供土地利用总体规划确定的城市、村庄和集镇建设用地范围内的土地。进行能源、交通、水利、矿山和军事设施等项目建设，经依法批准，可以提供前款规定之外的土地。”（=120026）概言之，对农民集体农业用地征收后转为非农建设用地，只有两种情况合法：一是这块耕地坐落在土地利用总体规划确定的城市建设范围内；二是被征地后的建设项目属于能源、交通、水利、矿山和军事设施等涉及公共利益的项目。如果一个农业省的被征收的耕地，离最近的城市（县城）距离10公里，那么，就不可能满足第一种情况；如果被征地后耕地用作县乡的什么开发园区的什么招商引资项目，那么，就不可能满足第二种情况。2008年1月1日起施行的《中华人民共和国城乡规划法》（中华人民共和国主席令第七十四号）第三十条第二款：“在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区”；第四十二条：“城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可”，说的是同一个意思。（）这里，需要强调我国的土地利用总体规划和城乡规划的法律严肃性。6《中华人民共和国土地管理法》第四条：“国家实行土地用途管制制度。”“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”第二十一条：“土地利用总体规划实行分级审批”，县级土地利用总体规划由省级政府批准。第二十六条：“经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。”这一条第三款给出了由省级政府批准土地利用总体规划修改的惟一依据：“经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。”国土资源部《土地利用规划实施管理工作若干意见》（国土资发［2000］144号）指出：“土地利用总体规划是土地利用和管理的基本依据，具有法律效力，城乡建设、土地开发等各项土地利用活动都必须符合规划的要求，不允许任何地方、任何领导随意改变规划。擅自修改规划、违反规划批地和用地的，要依法严肃查处。”（=586）2008年6月1日起施行的《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部令第15号）第六条，对行政机关及其公务员“不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的”；“通过调整土地利用总体规划，擅自改变基本农田位置，规避建设占用基本农田由国务院审批规定的”，规定了直至开除的处分。（）可见，“调规”的最低层级是省级政府，县、乡将耕地“调规”成工业园区，完全没有合法的可能性。如果有谁辩说，“调规”的是乡（镇）土地利用总体规划，所以，适用《土地管理法》第二十一条第四款“乡（镇）土地利用总体规划7可以由省级人民政府授权的设区的市、自治州人