在判例中不断演进的法律

1在判例中不断演进的法律——美国反托拉斯法中州行为原则的发展历程胡旭东摘要：州行为原则是美国反托拉斯法的一个重要组成部分，其作用在于处理联邦反托拉斯法与州的管制之间的冲突。经由半个多世纪的发展，现行州行为原则由三部分构成：州立法机关和州最高法院以立法者身份限制竞争时，直接豁免于反托拉斯审查；地方政府和州的其他下属政治单位遵照一项清晰表述的州政策而限制竞争时，可得到州行为豁免；私方当事人的反竞争行为在得到州的授权并被州主动加以监督时，亦可豁免于反托拉斯审查。关键词：州行为原则反托拉斯法管制ABSTRACT：AsanimportantpartofAmericanantitrustlaws,stateactiondoctrineisdesignedtodealwiththeconflictsbetweenfederalantitrustlawsandstateregulations.Afterthedevelopmentmorethanhalfacentury,currentstateactiondoctrineconsistsofthreeparts:thefirst,statelegislaturesandstatesupremecourtsinlegislativecapacityrestrictingcompetitionenjoyIpsoFactoexemptionfromfederalantitrustscrutiny;thesecond,iflocalgovernmentsandotherstatesubordinatepoliticalentitieswouldhaverestrictedcompetitionpursuanttoaclearlyarticulatedstatepolicy,theycouldobtainstateactionimmunity;thethird,theanticompetitionconductscarriedoutbyprivatepartieswouldbealsoimmunefromfederalantirustliability,iftheycouldhavegainedstate’slegislativeauthorityandcouldhavebeenactivelysupervisedbycertainstateregulatoryagency.keywords：StateActionDoctrine,AntitrustLaw,Regulation州行为原则（stateactiondoctrine），1亦称州行为豁免（stateactionimmunity）、2州行为反托拉斯豁免（antitrustimmunityforstateaction、3StateActionAntitrustImmunity4）、州行为免责（stateactionexemption）、5Parker原则（Parkerdoctrine）、Parker豁免（Parker2immunity），6其作为一项处理联邦反垄断法与州管制之间冲突的司法原则，7确立于1943年美国联邦最高法院就帕克诉布朗一案所做判决之中，后经美国联邦最高法院在加利福尼亚酒类产品零售商协会诉米德科铝业公司、8哈里镇诉奥克莱尔市9等一系列案件中不断予以发展，该原则逐渐成型并日益细致。州行为原则涉及竞争与管制、州与联邦权力之间的关系，是美国反托拉斯法体系中颇具特色且有重要地位的组成部分。在研究政府限制竞争行为过程中，国内少数学者开始注意到美国反托拉斯判例法中这一重要的豁免制度，10但国内学界现有研究成果尚不够全面、亦不够准确。州行为原则经由判例创设，一直在判例法中得以发展而始终没有成文化，处于不断的调整和发展之中，因而，研究该项判例法制度，须对相关案例予以全面、深入分析，方能准确把握州行为原则的精髓，然后才能分析该原则对我国有何借鉴或启示意义。本文中，笔者力求解决如下问题：州行为原则是如何产生的？半个多世纪以来，州行为原则是如何演进和发展的？现行州行为原则具体构成内容如何？一、州行为原则的创设与成型（一）州行为原则的创设1.背景——联邦反托拉斯法与州的管制渐起冲突为应对私人经济力量集中对经济自由和政治民主的威胁，美国国会以《谢尔曼法》与《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》等旨在维护自由竞争的相关法律构架了美国联邦反垄断法的主要框架，而联邦法院尤其是最高法院对这些法律的解释和适用则形成了反垄断法的实践轮廓。罗斯福总统为应对经济危机而着力推行的“新政”开创了政府全面干预经济的新时期，将美国经济转变为自由竞争与政府管制11相结合的“混和经济”。12现代市场经济中,管制的作用在于对自由竞争的市场进行秩序调控、尽可能克服市场弊端，如此一来，在某些经济领域以管制限制竞争甚至实行垄断经营就成为必要。13竞争本身应得到限制，与之相应，反垄断法的适用范围亦应有其边界。当政府进行的管制限制了竞争时，必然会与反垄断法产生一定程度的冲突。对美国而言，联邦政府进行的管制与反托拉斯法的冲突可以归结为联邦法律之间的冲突，可由国会在成文法中予以协调。因此，联邦为达成其管制目标，往往由国会通过成文法对农业、通讯和金融等行业或某些特定行为实行程度不一的反托拉斯豁免。14同时，美国各州也在国家治理中担当着重要角色。各州为促进本州经济良性发展，也经常以经济管制取代竞争和自由市场，比如，州通常对律师、医生等特殊职业进行准入控制，对公用事业实行垄断经营，对城市土地进行分区制管理，对某些对公共福利有重大影响的商业领域进行价格或准入控制。尽管州的管制往往以应对市场失灵为目的，但很多管制事实上是无效率的并可能3与联邦反托拉斯法相冲突，这就产生了如何解决二者间冲突的“反托拉斯联邦制”问题。15如若在州的管制与联邦反托拉斯法出现冲突时严格适用“联邦优占”原则，16那么大量的州管制计划都将归于无效，这种局面的出现显然不利于发挥各州在国家治理中的作用，也与联邦制和各州的主权地位不符。联邦反托拉斯法与州管制间的冲突随着政府经济干预日益深入而愈演愈烈，逐渐受到普遍关切。有鉴于此，联邦最高法院决定直面这一冲突，遂于1943年在帕克诉布朗案判决中创设了州行为原则。2.州行为原则的创设——帕克诉布朗案17基本案情：加利福尼亚州盛产葡萄干，所产葡萄干的90％至95％皆用于州际或国外贸易销售。1940年，加州针对葡萄干生产过剩问题，以“维持农业财富”和“防止农作物销售过程中的经济浪费”为目的，制定并由州农业部长帕克颁布了《农业分配法》，授权州政府官员确立农产品销售计划，以便限制生产者之间的竞争和维持产品分销价格。同时，该法创设了一个由九名成员组成的农业咨询委员会，其中州农业部长作为当然委员，其他八名委员任期四年，由州长任命和州参议院确认，并须立誓任职。18咨询委员会应生产者的请愿划定了一个生产区后，责成农业部长挑选生产者组建一个计划委员会以拟定葡萄干按比例销售计划。若拟定计划被咨询委员会批准，并经该生产区内占生产面积51％的生产者中65％的人同意，即可生效并由计划委员会进行管理。同时，《农业分配法》规定了刑事和民事责任以保证计划顺利实施。管制计划于1940年9月7日生效后，计划委员会将所有生产者的葡萄干集中进行分等、处理和销售。通过实施这一计划，计划委员会使生产者的收益有了较大幅度的增长。19布朗作为管制区内的一个葡萄干种植者和包装食品生产商，在管制计划启用之前即签订有葡萄干销售合同，他认为执行管制计划将使其不能履行合同而遭受不可补救的经济损失。为阻止管制计划实施，布朗向联邦地区法院起诉加州农业部长帕克等人，以该计划违反商业条款和《谢尔曼法》为由质疑管制计划的合法性。地区法院认为该计划构成了对州际贸易的非法干预和不当限制，遂颁发了禁止令。其后，帕克向联邦最高法院要求推翻初审判决。20联邦最高法院经由三段论逻辑来对管制计划的效力进行了认定。斯通大法官撰写的多数意见先是假定，若争讼管制计划仅因私人或公司之契约或共谋而成立和生效，则违反了《谢尔曼法》。但该计划显然从未打算通过私人协议或联合来运作，与之相反，它从州立法机关命令中获得权威和效力。21这就将该管制计划与私人限制竞争行为区分开来。其次，联邦最高法院对《谢尔曼法》条文及其立法史进行了探究并认为，“谢尔曼法立法史从未表明其有一种限制州行为的意图”，该法目的在于抑制私人或公司限制竞争的联合和垄断企图，而非“限制一州或其官员或其代理人根据州立法机关的指示开展活动”。“在二元政府体制中，在宪法之下，州具有主权地位，仅有国会可依据宪法削减其权力。一个未曾加以表示的、取消一州对其官员或代理人之控制的意图不应随意加诸国会。”22尽管管制区的组成由生产者所提议，咨询委员会批准的按比例销售计划也必须由4生产者投票公决许可，但这是州通过咨询委员会采纳并以刑事处罚来落实该计划、执行一项政府政策。因而，由规定数量的生产者对该计划所进行的投票许可，并非借助于《谢尔曼法》所禁止的协议或联合力量将参与表决生产者的意志强加于其他少数生产者。争讼管制是州本身在行使其立法权力、制定规则及其适用条件，生产者的投票表决仅为条件之一。州作为主权者，以《谢尔曼法》未曾打算禁止的政府行为施加了此种限制。23因而联邦最高法院判定，该管制计划作为“州行为”不受反垄断审查。该案中，为处理联邦反托拉斯法与州管制间的冲突，联邦最高法院立足于联邦制24创设了州行为原则的最初形式，即：在管制州内经济活动的过程中，“州本身通过其立法机关所实施的行为或州指示的官方行为”，作为“州行为”免受反托拉斯审查。（二）州行为原则的逐渐成型联邦最高法院在帕克案中就州行为原则所作的论断非常简明：“州本身通过其立法机关所实施的行为或州所指示的官员行为”，作为“州行为”，免受反托拉斯审查。总体而言，州行为原则少有限制，为州、州的官员提供了免于反托拉斯诉讼的豁免权，“减轻了州官员的负担”及其在诉讼中为自身辩护的“不确定性”，25使各州能够相对自由地管制其内部经济、实施其经济社会政策而不必担心突如其来的反托拉斯指控。26。由此我们可以看出，当时的联邦最高法院亦同美国民众一样受到“公共利益”理论27的影响、对政府管制充满信心。州行为原则的这种确定性也的确起到了阻却诉讼的作用，帕克案后三十余年间，“几乎没有案件移送至上级法院。”28世易时移，人们逐渐发现，在“市场失灵”之外还存在“政府失灵”29问题，政府对经济的干预和管制很可能是利益集团寻租的结果，政府管制往往能比私人行为更有力地钳制贸易。在思想领域，公共选择理论、供应学派、货币主义等经济、政治学理机兴起，这些理论的一个共同特点就是重新重视市场作用、对政府干预持怀疑态度。30在前述因素的影响下，美国政府开始放松管制，重新重视自由竞争的作用。前述社会背景和经济理论很快在法学界得到了回应，学者们开始重新审视州行为原则，主张对这一司法原则予以修正。31联邦最高法院也开始意识到三十多年前确立的州行为原则有待完善，遂于1975年开始频频受理与“州行为”豁免有关的案件，对州行为原则进行了限制和重构，但同时也给法律实践带来了极大的不确定性。1.“强制要求”标准的提出1975年,在哥德法伯夫妇诉弗吉尼亚州律师协会案32中,联邦最高法院着意限缩州行为原则的适用范围。联邦最高法院提出，要决定一项反竞争活动是否为《谢尔曼法》无意禁止的“州行为”，首先要询查该行为是否为州作为主权者所要求。33而且，反竞争行为仅仅为州行为所“倡导”5还不够，为得到豁免，这些行为还必须由州作为主权者所“强制要求”。34联邦最高法院通过哥德法伯案判决明确了两点：其一，州附属机构的行为并非皆是州作为主权者的行为，法院必须予以进一步分析；其二，反竞争行为必须应州“强制要求”而做出，方可谓构成“州行为”。联邦最高法院提出“强制要求”标准显然是为了对州行为豁免的适用范围加以限制，但它并未清楚言明“强制要求”由何构成，具有极大的不确定性。2.对实体审查方式的尝试1976年，在坎托诉底特律爱迪生公司案35中，联邦最高法院在继续适用“