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矿产资源矿情、矿管与矿法绪言•资源是财富之源，是人类文明进步之摇篮，是经济社会发展的重要物质基础。资源的科学合理开发利用与保护，是可持续发展的永恒主题，它关系着国计民生的生存与发展，关系着国家安全。•矿产资源是自然资源的重要资源，是国家“公共财产”的重要组成部分。矿产资源作为资源性资产的“公共财产”，在社会主义市场经济体制下，依法管理矿产资源，是政府管理的重要职能；依法开采矿产资源是矿产资源矿业权人的法定义务和责任。•依法治国，是我国建设社会主义法制国家的基本方略；依法管矿、依法开矿，保障矿产资源的合理开发利用，坚持贯彻“在保护中开发，在开发中保护”，是法律赋予政府管理矿产资源和矿业权人依法开采矿产资源的总原则和总要求。•遵照中央新疆工作座谈会精神和中央、国务院的一系列重大战略决策部署，深入实施以市场导向的优势资源开发利用，变资源优势为产业优势，将优势资源转化为经济优势，这是新疆跨越式大建设、大开发、大发展众多战略举措中不惑缺的必由之路，新疆矿产资源勘查开发必将迎来超常规发展的历史性机遇，将为保障新疆实现跨越式发展提供资源基础支撑做出新的贡献。•在当今国际经济一体化与资源配置全球化和我国全面建设小康社会的大背景下，新疆矿产资源开发是新疆跨越式发展的重要支柱性产业之一，依法管矿、依法开矿进入了以进一步完善资源性资产管理为核心和保护与合理开发利用为目标的生态型“绿色矿业”全面管理的历史性转变新阶段。在这一历史性转变的新阶段，强化和细化矿产资源依法管理与依法开采，使命神圣，责任重大。•为此，编写这本《矿产资源与矿政管理》教材，试图以科学发展观为指导，以矿产资源现状为依托，以矿法及其配套法规为依据，以矿产资源产权管理为核心，借鉴前人已有的相关著作和研究成果，从资源的概要论述，侧重介绍和阐述了•矿产资源的国情与区情、矿产资源行政管理的基本内容及其管理方式，以及《矿法》及其配套法规的立法基础、矿产资源法律体系和矿产资源行政管理的基本法律制度，力求简明通俗可读性、适时性和实用性，旨在供矿产资源行政管理及相关领域人们和在校学生有所启迪，有所助益。•矿产资源的国情与区情、矿产资源行政管理的基本内容及其管理方式，以及《矿法》及其配套法规的立法基础、矿产资源法律体系和矿产资源行政管理的基本法律制度，力求简明通俗可读性、适时性和实用性，旨在供矿产资源行政管理及相关领域人们和在校学生有所启迪，有所助益。第一章概论•第一节资源与自然资源•一、资源•（一）资源的概念及其分类•1、资源的概念•资源的概念源于经济学，是作为生产实践的自然条件和物质基础提出的。在《辞海》中将资源定义为资财的来源，并特指天然的财源。马克思在《资本论》中曾提出这样的认识：创造社会财富的源泉是自然资源和劳动力资源。恩格斯在《自然辩证法》中明确提出：“劳动和自然界一起才•才是一切财富的源泉，自然界为劳动提供材料，•劳动把材料变为财富”。由此可见，资源应包括自然资源和劳动力资源两个基本要素，也就是说自然资源与劳动力资源相结合时才能成为创造财富的源泉。•资源对一个国家经济发展与社会繁荣的意义是不言而喻的。资源本身是一个庞大的复杂系统。资源作为一门科学，主要是研究特定社会制度下，自然资源与劳动力资源的演化形态、结构及其相互关系，以及优化配置与管理的发展规律。由此归结起来，资源是自然界、人类和文化（科学技术）相结合的产物。凡是能对人类社会发展产生影响和做出贡献的要素均可称为资源。2、资源的分类•资源主要有两类，即：自然资源与社会资源两大类（见图1-1-1）。其中，自然资源主要指自然界中人类能够开发利用的物质和条件，诸如光、热、水、土地、大气、空间、矿产、海洋、森林等等；社会资源涵盖人力资本、资金、技术、信息、知识、文化等与自然资源演变有直接关系的社会生产要素。•土地资源•生物资源•水资源•自然资源气候资源•矿产资源•能源资源•旅游资源•资源•人力资源•人工设施资源•社会资源货币金融资源•教育资源•文化资源•知识（信息）资源•图1-1-1资源分类示意图•二、自然资源•自然资源是指人类可以利用的自然生成的物质和条件，是人类生存和发展的物质基础、生产资料和劳动对象。•尽管众多著作对自然资源的定义有种种释义，但综合起来：（一）自然资源是一切能够为人类生存、发展、社会进步需要而被利用的自然物质和能量；（二）自然资源的概念和内涵是随着社会、科学技术的发展和人类认识的提高而不断加深和拓宽。自然资源的共性是：（一）可用性。即可被人类利用；（二）整体性。即各类资源之间不是孤立存在的，而是相互联系、相互制约的，以组成一个庞大复杂的资源系统；（三）有限性。•即在一定条件下某一具体资源的数量都是有限的；（四）分布的时空性。土地、水、矿产、生物、气候资源在资源系统中都可以彼此独立存在，都有其个性，如土地资源生产能力与位置的固定性，水资源的可循环性、可流动性，矿产资源的不可再生性，生物资源的可再生性，气候资源的季节性。自然资源之间的差异性是资源分类的主要依据。•自然资源是人类生存环境的一部分，资源与环境是互为依存、互为影响的。自然资源存在于自然环境，是环境中能为人类直接利用的那一部分。人类利用自然资源也就利用了环境。环境恶化是资源不合理开发利用、资源破坏流失和污染的结果。•保护、治理环境首先要从合理开发利用资源入手，保护环境实质就是保护生成资源的动力和条件，就是保护资源生产力。•第二节国土与国土资源•一、国土•国土是指一个国家主权管辖的地域空间，包括领土、领海、领空和对近海专属经济区、大陆架具有开发其资源权利的区域。•国土对于一个国家来说是极其重要的，它既是人民生活的场所，又是进行各项经济建设和文化活动的基地，也是发展生产所需的各种原料和能源的源地。国土的面积是随着自然作用的变迁和人类的改造而逐渐发生变化的。人类在自己国土上不断地•利用自然资源，改造自然环境，创造越来越多的物质财富和精神财富，因而国土也是人类与自然之间关系发展变化的综合体现。从这个意义来说，国土既是自然区域，也是一个政治、行政的范畴，又是一个经济、技术的范围。•二、国土资源•国土资源是存在于国土领域内的所有资源，它包括自然资源和社会经济资源，这是广义的概念。狭义的国土资源，主要是指一国领土范围内包括自然资源中的土地资源和矿产资源。•本教材所称国土资源，主要就是泛指自然资源中的土地资源和矿产资源，而把社会经济资源作为•国土资源调查、利用、规划、管理和保护的基本前提和经济基础。•（一）国土资源调查•国土资源调查是指运用科学的方法和手段，有目的、有步骤地收集、记录、整理分析和总结各类资源的数量、质量、空间分布状况以及发生规律和相互关系，掌握相关因素、信息和资源，查明可供利用的资源，明晰各类资源的属性、特色和功能，为资源的科学评价、规划以及资源的保护与合理利用等的科学决策提供依据。•（二）国土资源开发•国土资源开发是指用垦殖、开采、工程建设等技术手段，使那些未被很好利用的国土资源在国民经济•建设中发挥其应有的作用；或者采用新的技术手段，使资源利用程度大为提高，为已经利用的资源开辟新的用途。国土资源开发包括土地开发、矿产开发、流域开发、区域开发等。（三）国土资源利用•国土资源利用是指对已开发利用的国土资源，更加充分发挥其潜力，发挥其经济作用、社会作用，使其地尽其力，物尽其用，特别强调国土资源的综合利用、节约与集约利用，以及可持续利用，其核心是在不损及后代人对资源需求的前提下，来满足当代人的需求。•（四）国土资源保护•国土资源保护是指采取立法、行政、经济、•科学技术等手段，保护国土资源，保护环境，维护良好的生态环境。对于那些可更新（恢复、再生）的资源，如土地资源、生物资源、水资源等，保护其更新能力，以达到持续利用的目的；对于不可更新（恢复、再生）的资源，如矿产资源等，在保障经济、社会发展需要的前提下，提高其使用效率和使用价值，延长其利用的时间，保持生态平衡，实质上从动态方面保护自然资源，保护环境，即通过对资源的科学、合理开发利用，达到生态系统的动态平衡。•（五）国土资源管理•国土资源管理是为实现国土资源可持续利用的战略目标而实施的国土资源调查、开发、利用、治理、保护等各个环节的组织、协调、立法、监督、奖罚等活动的总称。共管理手段主要有行政管理、经济管理、法制管理和信息化管理，特别是国土资源有关的信息化和网络化的“数字国土”，应当体现21世纪信息化管理新水平。•三、国土资源的基本特征•国土资源的基本特征是综合土地资源和•矿产资源固有的性质、特点等。是由这两类资源的自然资源属性所决定的。其自然资源属性包括自然属性和社会属性，进一步可划分为：•（一）可用性•是指在一定时间和技术、经济条件下，可以满足人类利用的功效和性能。资源可用性随着科学技术的进步而变化，目前不可利用的资源，随着科学技术进步发展将会被人类利用；一定时间和条件下，只有一种或几种用途的资源，随着科技进步发展可以呈现更宽广的用途或呈现具有更高产出价值的全新用途。一般而言，资源可用性具有多宜性特点，诸如耕地资源，既可种粮食，亦可种经济作物，还可以用于其他方面；又如煤炭资源过去仅作为燃料使用，近代已被作为重要的化工原料。•（二）系统性与关联性•国土资源在自然资源中是作为系统存在，它与自然资源中的各种资源相互依存、相互利用，构成完整的资源生态系统。开发利用土地资源、矿产资源，会在一定程度上影响周围其他资源系统环境甚至人类生存的生态环境系统，正是由于资源生态系统是人类占主导地位的系统，决定了人类在系统中的作用必须进行调控。•（三）稀缺性•在一定时空范围内，能够被人类利用的自然资源是有限的，而人类对物质需求欲望是无限的。•虽然地球上蕴有着众多极为丰富的资源，但它终究是一个有限的量。随着人口的增长和经济、社会的发展，资源的稀缺性就愈加明显。资源的稀缺性还表现在资源分布的不均衡性，资源的稀缺程度决定资源的经济价值属性。•（四）层次性•国土资源在资源生态系统直到整个生物圈中，反映着系统层次性。从空间范围看，资源分布具有明显的不连续圈层分布特点，反映资源的空间层次性；从资源形成和演化的时间尺度看，反映了资源演化的时间梯度。资源的层次性反映资源系统的结构与功能受地域分异、自然节律、自然演替的制约。•（五）地域性•国土资源的形成与演化，受制于生成它的环境条件，包括地质、地理和人类活动。因此，资源分布的不均衡性和地域性特点十分明显。国土资源受不同的环境制约，地域分布有很大差异。如矿产资源在我国各地的分布很不均衡，有的矿产分布十分集中，在我国，如煤炭主要在华北和东北，而磷矿则主要集中在西南和中南地区，占全国的3/4；农产品中主要粮食作物水稻主要产于南方，小麦主要产于北方。通常说“南稻北麦、北煤南•磷”，就是资源地域性分布特点的概括。•（六）有限性•在一定的时空范围内，国土资源的总拥有量有一个极限值，所有资源的数量都是有限的，尽管土地资源是可恢复（再生）性资源，但其开发无序、无度、利用超限度，就会导致质量恶化，可利用数量减少；矿产资源是耗竭性、不可再生性资源，任何一种矿产开发利用的结果都是越用越少，甚至消失。•（七）时效性•反映国土资源的形成、数量、质量、存在的•状态和利用效益随时间易变化：一是资源孕育形成的时间，不同资源类别形成的时间差异很大；二是资源数量、质量随时间易变化；三是资源的种类随时间的变化而变化；四是资源效益随时间的变化而变化。•（八）适宜性与限制性•国土资源的适宜性与限制性是对立统一的两个方面。如土地资源分为耕地资源、林地资源、草地资源等，是人们对土地资源适宜性的分类。其适用范围和程度都是相对的，有些土地可以同时适宜于多种用途，•而有些土地用途是高度适宜，对另外用途则是中途或低度适宜，甚至是不适宜，这种适宜性还与利用的技术和方式相联系。•由于性质原因不适宜某种用途，或限制了某种用途，称之为资源的限制性。限制性也是相对的，它对某种用途可能是限制的，而对另一种用途可能是无限的或少限制的。资源的限制性也与资源利用技术与利用方式相联系。•（九）耗竭性•是指资源在利用过程中导致被消耗或改变位置、形态和存在形式。如矿产