外嫁女征收补偿款的法律保障现状

第三节外嫁女征收补偿款的法律保障现状农村“外嫁女”参加土地补偿款分配问题，是近些年来出现的新问题，对维护妇女合法权益问题，《宪法》、《妇女权益保护法》、《农村土地承包法》等法律法规均有相关条文进行规范，而各地法院在面对土地征收补偿案件过程中，也出台了相关的司法指导意见等。本章将从立法及司法两个层面进行解读。一、立法保护层面首先是《宪法》及各类法律法规均明确规定保护妇女的平等权。《宪法》第四十八条规定：“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。国家保护妇女的权利和利益”。《妇女权益保障法》第二条规定：“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利；实行男女平等是国家的基本国策，消除对妇女一切形式的歧视”。其次、对于农村妇女的土地权益收平等保护，各类法律法规均有明确规定。如《妇女权益保障法》第三十条规定：“农村划分责任田、口粮田等，以及批准宅基地，妇女与男子享有平等权利，不得侵害妇女的合法权益”。“妇女结婚、离婚后，其责任田、口粮田、宅基地等，应当受到保障”。第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利”。第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。因结婚男方到女方住所落户的，男方和子女享有与所在地农村集体经济组织成员平等的权益”。而《农村土地承包法》第六条中，也明确规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利，承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权”。第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地”。2001年中共中央、国务院办公厅所发布的《关于切实维护农村土地承包权益的通知》（中办厅字〔2001〕9号文）中规定“农村妇女无论是否婚嫁都应与相同条件的男性村民享有同等的权利，任何组织和个人不得以任何形式剥夺其合法的土地承包权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权和其他有关经济权益”。上述《宪法》和法律及政策规定，均明确指向了土地承包经营权，对于征地补偿没有明确规范，但是从立法原意及其表述来看，平等保护农村妇女所享有的包括征收补偿受益权在内的一切土地权益，是毋庸置疑的。针对各地的实际情况，不少省市均结合自身特点，制定了实施《妇女权益保障法》的具体办法对妇女权益包括“外嫁女”的权益进行保障。其中对于“外嫁女”的土地权益有了更为具体的规定。如《广东省实施办法》第二十三条规定：“村民代表会议或者村民大会决议、村规民约和股份制章程中涉及土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用，以及宅基地使用等方面的规定，应当坚持男女平等原则，不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害其合法权益”。第二十四条规定：“农村集体经济组织成员中的妇女，结婚后户口仍在原农村集体经济组织所在地，或者离婚、丧偶后户口仍在男方家所在地，并履行集体经济组织章程义务的，在土地承包经营、集体经济组织收益分配、股权分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与本农村集体经济组织其他成员平等的权益。符合生育规定且户口与妇女在同一农村集体经济组织所在地的子女，履行集体经济组织章程义务的，享有前款规定的各项权益”。而《海南省实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》也有类似规定，该办法第二十一条规定：“已婚妇女户籍未迁移的，婚前所在地应当保留其户籍”。第二十三条规定：“农村在划分责任田、宅基地、分配土地征用补偿款、集体企业收益和享受其他福利待遇等方面，妇女享有与男子平等的权利。婚后男方到女方家落户或者女方户口未迁出原籍的（含其家庭成员），享有与当地村民同等的权利”。由上述地方性法规可以看出，各地政府对于“外嫁女”的土地征收补偿款的受益权，是明确予以保护的，而且基本是以户口以及是否履行集体成员义务作为判断标准。但是遗憾的是，上述法规均未对侵害“外嫁女”土地权益所需承担的法律责任进行明确规定，从而导致法律法规无法真正落实。二、司法保护层面面对立法上的缺失及实际案件的逐年增长，从最高人民法院到各省高院，均出台了相应的指导意见。虽然起初对于是否受理都有不同的认识，但随着实践经验的增加以及国家政策的明确，对此类案件的也逐渐形成共识，首先是从不受理、有条件受理到全面受理，其次是指导规范的内容也愈加细则。首先从最高院的各类复函中，均可以看出对于征地补偿款的性质，法院的认识也有一个反复的过程，也即从民事案件—行政案件——民事案件，经过这样的过程，也体现了我国法院对土地物权纠纷性质的认知过程。2001年最高法院研究室对广东省高级法院所作的《关于人民法院对农村集体经济所得收益分配纠纷是否受理问题的答复》（法研[2001]51号）认为：“农村集体经济组织成员与其成员之间的收益分配产生的纠纷，属于平等民事主体之间的纠纷。当事人就该纠纷起诉到人民法院，只要符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百零八条的规定，人民法院应当受理”。该复函将土地权益的纠纷认定为民事案件性质。为各地法院的审理提供的依据。但很快2002年，最高法院立案庭对浙江省高级法院《关于徐志君等十一人诉龙泉市龙渊镇第八村村委会土地征用补偿费分配纠纷一案的请示》所作的答复（2002民立他字第4号）认为：“农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费发生的争议，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围。对此类争议，人民法院依法不予受理，应由有关行政部门协调解决”。法院根据此答复不受理该类民事案件。而由当事人循行政途径解决，解决不了的，方可按行政案件起诉。这样两份完全相反的性质认定，使土地权益纠纷案件的处理过程显得模糊而不确定，也是土地物权性质认定上的一种反复。为了厘清模糊地带，2005年由最高人民法院审判委员会通过，自2005年9月1日起施行的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》规定“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权纠纷；（三）承包经营权流转纠纷；（四）承包地征收补偿费用分配纠纷；（五）承包经营权继承纠纷”。通过该司法解释进一步为此类纠纷的性质进行了最终的明确，也就是将上述土地权益纠纷纳入到民事案件的受理范围。但是该解释同时也认定，“农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会”，因而没有在解释中对此重大事项作出规定。上述答复、司法解释作出之后，为各级法院及当事人扫清了一定的障碍，各级法院受理“外嫁女”土地权益纠纷案件逐渐增多。但是最高院的答复及解释同样也只是厘清了受理程序上的障碍，对于具体的认定条件等均未做明确，而且对于农村集体经济组织成员资格的认定问题，到现在也没有得到解决。故部分高级人民法院就专门为审理此类案件制定了指导意见。这些地方指导意见，主要是在解决土地纠纷案件中将“外嫁女”作为特殊问题进行单列，如《安徽省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见》就通过明确“外嫁女”的集体经济组织成员资格的认定标准，来保障其土地权益。该意见规定：“对于‘外嫁女’虽未取得嫁入地集体经济组织所在地户籍，但已经脱离嫁出地集体经济组织生产、生活的，应当具有嫁入地集体经济组织成员资格。对于嫁入城市的妇女，如果其没有取得非农业户籍，应视为具有原集体经济组织成员资格。……对于离婚、丧偶的妇女不论其户籍是在嫁出地，还是已迁入嫁入地现又回嫁出地生活的，均应以现户籍所在地确定其集体经济组织成员资格”。同时，也有部分地区，由于“外嫁女”土地纠纷案件突出，所以出台了专门的指导意见。如2010年海南省高院出台的《关于处理“外嫁女”请求分配集体经济组织征地补偿纠纷案件若干问题的意见》即着重解决了包括成员资格认定等问题，主要包括：一、认定集体经济组织成员资格的标准问题——该意见规定：“认定‘外嫁女’是否具有集体经济组织的成员资格的标准包括：1.‘外嫁女’的户籍在征地补偿方案确定时是否仍在原集体经济组织；2.征地补偿方案确定时‘外嫁女’是否仍在原集体经济组织实际生产或生活；3.‘外嫁女’是否仍以原集体经济组织的土地为基本生活保障。”二、“外嫁女”不具有原集体经济组织成员资格时处理的方法——该意见规定：“经审理，征地补偿方案确定时‘外嫁女’已不具备原集体经济组织成员资格的，判决驳回其诉讼请求”。三、征地补偿款的分配数额标准——该意见规定：“‘外嫁女’具备原集体经济组织成员资格的，应当与其他集体经济组织成员均等分配征地补偿款，但被征地农户适当多分的除外”。通过上述司法解释、指导意见，对于“外嫁女”的土地权益保障提供了明确的司法救济途径及标准，是对相关法律法规对于妇女平等权及土地权益保障的落实及明确。但是我们也应该看到，在土地物权制度没有得到进一步完善、相应基层自治公约失范情况严重的情况下，简单地依靠司法救济，很难将妇女土地权益保护真正落到实处。特别是涉及到集体经济组织及其他集体成员利益的补偿款分配问题上，单纯依赖司法救济途径，可能矛盾无法化解，而使冲突更加剧烈。第三章农村外嫁女土地征收补偿款不平等获益因素分析农村地权制度对于土地集体所有的规定，没能明确地权主体，而地权代行主体的滥权或不作为也造成了地权冲突。而农村集体经济组织自行制定的“村规民约”又强化了地权冲突，但目前的司法救济严重滞后，导致“外嫁女”正当的土地补偿款获益权受损。第一节农村地权冲突引致的平等权受损根据前文所述，我国农村土地集体所有这一特殊的主体构造以及农户承包经营这一运行机制的结合，决定了土地流转过程必然存在中集体地权与农民社员权的冲突以及农民个体之间的权利冲突。集体地权与农民社员权的冲突的成因首先是由于土地物权的权利主体模糊，集体地权的土地物权集体所有的特性使得集体与农民在权属关系上很模糊。村民委员会、村民小组作为村民自治组织，以集体成员的名义代行地权，但这“实质上是一种所有权主体缺位的所有制[⑦]”。在权利主体缺位的情况下，必然导致对集体成员权益保护的缺位。虽然理论上“自然人加入团体虽然对其他成员的现有财产权利必然有所损害，但其他成员却对新成员的加入没有否决的权利[⑧].”但是实际上由于地权主体的缺位，“外嫁女”由于其集体成员的地位因为婚嫁而被边缘化，造成了不仅她们嫁入的男方集体经济组织没有相应的制度设计来保障其成员权，而且她们原先所属的集体经济组织还有意剥夺其相关的权益，从而扩大其他成员的利益边界。农民个体之间的权利冲突的存在是由于以户为单位的家庭承包经营权在农户内形成事实上的共有关系，而家庭成员的因法律行为或法律事件而发生的变动则必然会导致共有财产分割需求的发生。农村女性因婚嫁、离异等原因发生家庭关系变动时，其要求分割原属农户的土地或者按份额获得相关土地权益均很难获得实现，从而导致其合法固有的土地权益收到侵害。这一方面是土地权益的共同共有无法明确分割，另一方面也有我国农村传统思想的影响。无论是在我国哪个地区，“重男轻女”的传统观念均普遍存在，很多农村集体成员并不把外嫁或离婚的妇女当作本集体的成员，一般均按传统观念认为妇女的土地利益只能依附父亲、丈夫等男性成员。且目前的农村土地登记的现实也大多是将家庭成员承包的土地是登记在男性户主名下，而农村集体的土地权益分配同样登记在男性户主的名下。“在这种情况下，一旦家庭破裂，以家庭为单位的承包地、宅基地及其附着物以及集体分红等家庭财产的分割，便非常不利于农村妇女，她们争取分割承包土地及权益的权利要比男性困难得多[⑨]”。第二节“村规民约”为了推行农村基层民主自治的宪政理念，有效推行村民自治，目前我国学术界及实务上均将订立村规民约作为一种民间自治的良好的方式而加以推崇，“但是已经有学者