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╣╠King&CapitalLawyers’Communication１１京都通讯2006·1京都论坛1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》（国发〔1994〕43号）规定取消住房实物福利分配的方式，转变为以按劳分配为主的货币工资分配方式。这一规定，进一步催生了我国的房地产市场。经过10多年的发展，房地产业已成为我国国民经济重要支柱之一，房地产市场成为我国市场经济重要组成部分，这离不开银行业的支持。大量的贷款，一方面扩大了房地产开发的规模，刺激并在一定程度上满足了消费者的住房需求，尤其是住房按揭贷款制度，让将来买得起房的业主提前圆了住房梦；另一方面，为房地产投机提供了资金支持，在相应的宏观调控措施不匹配或得不到有效执行的情况下，房地产投机行为泛滥，扭曲了房地产市场正常机制，脱离了市场价值规律，房价虚高，超出了老百姓的购买能力，制造了一个又一个“负翁”，同时增加了金融风险。继证券市场之后，房地产市场成为又一圈钱舞台。当市场不能有效自净其衍生物时，我们只好求助于国家的宏观调控。我国市场经济体制改革过程中，执政党十分重视宏观调控，在一系列重要文件中规定了宏观调控政策。1993年3月，江泽民同志在《在党的十四届二中全会上的讲话》指出：加快经济发展，关键是继续深化改革、扩大开放，努力探索建立社会主义市场经济体制的具体路子，在这个过程中，既要充分发挥市场作用，又要改善和加强宏观调控。健全市场机制，需要大力培养和健全市场体系、健全市场管理的法律法规。……发挥市场的积极作用，离不开国家的宏观调控。中共十四届三中全会于1993年11月14日通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，进一步系统阐述了我国宏观经济调控理论体系。2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》阐明：……更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，增强企业活力和竞争力，健全国家宏观调控……建设统一开放竞争有序的现代市场体系；完善宏观调控体系、行政管理体制和经济法律制度……进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。……加强各宏观经济调控部门的功能互补和信息共享，提高宏观调控水平。宏观调控的措施包括经济手段和必要的行政手段，但是，无论是经济手段，还是必要的行政手段，都必须依法进行。中国人民银行，作为我国的中央银行，在国务院领导下独立执行货币政策，通过制定存款准备金率、基准贷款利率和公开市场操作等手段，宏观调控国民经济，“中央银行的这种机能，虽是一种间接的机能，但它确是一种具有很大影响的有效的金融统制。”中央银行在宏观调控体系中占有重要作用。为遏制房地产市场过度投机行为，保障国民经济有序发展，央行出台一系列宏观调控措施，本文拟分析2002年以来央行制定的房地产宏观调控措施，以便探讨进一步完善这些措施的法律对策。央央央行行行房房房地地地产产产政政政策策策的的的法法法律律律解解解读读读作作作者者者···李李李青青青武武武///王王王依依依胜胜胜京京京都都都律律律所所所···北北北京京京///安安安徽徽徽巢巢巢湖湖湖中中中院院院╣╠King&CapitalLawyers’Communication１２京都论坛京都通讯2006·1一一一、、、222000000222年年年以以以来来来央央央行行行制制制定定定的的的房房房地地地产产产宏宏宏观观观调调调控控控措措措施施施（一）2002年8月，建设部、国家计委、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见（建住房[2002]217号）因国家采取一系列鼓励住房消费政策，房地产投资持续保持较快的增长速度，居民住房消费得到有效启动，房地产市场的活跃，对于改善居民居住条件、带动相关产业发展，拉动经济增长作出了重要贡献。但是，局部地区房地产投资增幅过大、土地供应过量、商品房结构不尽合理、价格增长过快。为促进房地产市场健康发展，中央银行与建设部、国家计委、财政部、国土资源部、国家税务总局联合制定《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》（建住房[2002]217号），加强金融对房地产市场的宏观调控。为防范房地产引发的金融风险，该《若干意见》规定，对未取得土地使用权证书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证和施工许可证(开工报告)的项目，商业银行不得发放任何形式贷款。对个人贷款，央行要求要完善个人住房贷款管理办法，要健全个人住房贷款担保制度，以提高居民个人住房贷款的信用度，保障银行对个人住房贷款的回收。要求完善住房保险政策，合理确定保险费率，明确保险赔付责任，减轻借款人负担。要认真贯彻《住房公积金管理条例》（国务院令第350号）和《国务院关于进一步加强住房公积金管理的通知》（国发[2002]12号），完善住房公积金管理体制和监督机制，充分发挥住房公积金支持个人购房的作用。(二)中国人民银行关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知（银发[2003]121号）为进一步强化央行在房地产市场宏观调控作用，防范金融风险，促进房地产金融健康发展，2003年中国人民银行发布了银发[2003]121号。该《通知》从8个方面规定了央行房地产市场宏观调控的手段：1.加强房地产开发贷款管理、引导规范贷款投向。2.严格控制土地储备贷款的发放。3.规范建筑施工企业流动资金贷款用途。4.加强个人住房贷款管理，重点支持中低收入家庭购买住房的需要。5.强化个人商业用房贷款管理。6.充分发挥利率杠杆对个人住房贷款需求的调节作用。7.加强个人住房公积金委托贷款业务的管理。8.切实加强房地产信贷业务的管理。中国人民银行对违法违规行为要责令商业银行限期改正，并依法给予行政处罚。（三）2004年、2005年央行上调贷款利率2004年央行上调贷款基准利率，结束了1996-2002年我国8次降息历程。此前8次降息，刺激了消费者的购房需求，拉动了国内经济增长。由于国内证券市场秩序混乱，上市圈钱现象严重，司法救济不力，中小投资者利益得不到有力保护，其证券投资热情锐减；投资国债安全，但发行量有限，不能满足中小投资者的需求。于是，大量的“热钱”就投放到房地产市场，导致房地产市场存在一定的泡沫。为遏制越来越严重的房地产市场的投机行为，央行于2004年10月、2005年3月上调住房贷款利率。其中，2004年10月，自营性个人住房贷款5年（含）以下的由4.77%调整到4.95%；5年以上的由5.04%调整到5.31%。个人住房公积金贷款，5年（含）以下由3.6%上升到3.78%；5年以上的，由4.05%上升到4.23%。2005年3月利率调整不同于2004年的调整：将现行的住房贷款优惠利率回归到同期贷款利率水平，实行下限管理，下限利率水平为相应期限档次贷款基准利率的0.9倍，商业银行法人可根据具体情况自主确定利率水平和内部定价规则。以5年期以上个人住房贷款为例，其利率下限为贷款基准利率6.12%的0.9倍。同时，对房地产价格上涨过快城市或地区，个人住房贷款最低首付款比例可由现行的20%提高到30%；具体调整的城市或地区，可由商业银行法人根据国家有关部门公布的各地房地产价格涨幅自行确定。（四）2005年3月中旬，央行提高商业房贷逾期罚息利率央行规定，将各商业银行执行的逾期还房贷的罚息水平定为“在借款合同标明的贷款利率水平上加收30%至50%”，同时给商业银行一定的自主权。此举无疑将提高少数恶意房贷欠款者所缴纳的罚息数额，在一定程度上抑制炒房者的欠款心理。（五）2005年4月，央行与建设部、国家发改委、财政部、国土资源部、税务总局、银监会联合下发《关于做好稳定住房价格工作的意见》，其中规定央行要加大“窗口指导”力度，督促商业银行采取有效措施，加强对房地产开发贷款和个人住房抵押贷款的信贷管理，调整和改善房地产贷款结构。╣╠King&CapitalLawyers’Communication１３京都通讯2006·1京都论坛二二二、、、央央央行行行房房房地地地产产产宏宏宏观观观调调调控控控措措措施施施存存存在在在的的的问问问题题题央行主要通过利率上调、控制信贷发放、强化信贷资金管理等手段，加强对房地产市场的宏观调控,发挥了一定的作用。但上述措施大多以“若干意见”和“通知”的形式表现出来，效力层次较低；而且没有规定商业银行违背这些“若干意见”和“通知”时的具体法律责任，导致其权威性、严肃性和刚性不够。各商业银行，在自身利益的博弈下，在执行这些“若干意见”和“通知”采取变通措施，导致央行宏观调控的预期效果大打折扣。2005年3月央行将现行的住房贷款优惠利率回归到同期贷款利率水平，实行下限管理，商业银行法人可根据具体情况自主确定利率水平和内部定价规则。以5年期以上个人住房贷款为例，其基准利率是6.12%，其利率下限为贷款基准利率的0.9倍，即5.51%。那么，在2005年3月17日之前签订的5年以上的贷款合同，是适用6.12%还是适用5.51%，央行没有做出明确规定。各商业银行具体做法不同，有的适用6.12%，有的根据贷款人的具体信用情况或购买的房地产项目确定。甚至在有些地方，商业银行之间达成协议，统一适用6.12%。这些做法有以下几点不妥：1.取消住房贷款优惠利率，回归到同期贷款利率水平，实行下限管理，这虽然在理论上有助于商业银行加强金融风险管理，逐步实现利率市场化，但增加了普通购房人的负担。2.对利率上调之前签订的贷款合同，若适用基准利率，违背《合同法》关于格式合同的规定，除非双方意思表示一致。《合同法》第41条规定：对格式条款的理解发生争议的，应当按照通常理解予以解释。对格式条款有两种以上解释的，应当作出不利于提供格式条款一方的解释。各银行提供的贷款合同是格式合同，当事人对利率上调前的借款合同是否适用下限利率有不同解释时，应当作出有利于借款人的解释，即适用下限利率。3.央行对商业银行之间的利率协议没有作出禁止规定，这不利于保护广大借款人的利益。三三三、、、完完完善善善央央央行行行房房房地地地产产产宏宏宏观观观调调调控控控措措措施施施的的的法法法律律律对对对策策策规范宏观调控的法律制度应遵循的重要原则之一是有限干预，即国家宏观调控应尊重市场规律，充分发挥市场配置资源的基础性作用。江泽民同志在《在党的十四届二中全会上的讲话》指出：“国家有效的宏观调控，是建立和完善社会主义市场经济体制所必须的。要在充分发挥市场配置资源的基础性作用的同时，加强国家的宏观调控，使国民经济更好地健康发展。”市场经济，在某种程度上，是投机经济，只要不过分脱离价值规律，无须一棍子打死市场经济中的投机行为。房地产作为市场经济中组成部分，应允许一定的投机行为存在，但应用系统化的制度调控该行为，将其负面影响控制在合理的范围内。为此，应从以下方面完善中央银行房地产宏观调控措施。（一）央行在制定宏观调控措施时，应尊重市场规律，强化违反其规定的法律责任。法律责任包括民事责任、行政责任和刑事责任，追究违反规定的商业银行负责人和直接责任人的法律责任，比如限制其民事行为能力，这样可以增强中央银行宏观调控措施的刚性，更有效地发挥中央银行的宏观调控作用。2005年4月6日上海商业银行禁止转按揭，这背离了市场经济规律，也违背了《合同法》第四条规定：当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。商业银行禁止转按揭，限制了房地产的正常交易，央行对该行为应予以查处。银行之间签订利率协议，在日本很可能被认定为违反《禁止垄断法》，从而承担相应的法律责任。央行在制定宏观调控措施时，可以借鉴日本的规定。（二）房贷利率应实行差别制。1994年《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》取消了实物分房，实行货币化补贴，促进住房市场化，但配套的住房货币化补贴制度进程缓慢。如北京市，一方面，国家取消实物分房；另一方面，货币化补贴配套制度严重滞后，这无疑增加了购房难度。居者有其屋，既是公民的一项基本权利，也是国家不可推卸的责任。中央银行对房地产实行宏观调控，既要有效打击过