计划生育非诉审查工作的调查与思考

1计划生育非诉审查工作的调查与思考——兼谈文成县计生执法存在的问题及对策【内容提要】计划生育是我国的一项基本国策，人口计生工作涉及千家万户，计生执法成功与否，直接影响计生工作的开展和政府依法行政进程。近年来，违法生育行为有所反弹，社会抚养费征收案件逐年增多，但计生执法情况不容乐观。本文以笔者所在法院近五年来受理的96件计划生育非诉审查案件作为调研对象，结合典型案例，从执法主体、执法程序、事实认定、法律适用四个方面，分析计生执法中存在的问题，并提出相应的解决对策。建议计生执法部门要提高群众的计划生育意识，加强执法人员依法行政的自觉性，规范执法行为，完善监督机制，不断提高计生执法水平，确保计划生育法律、法规的正确实施。（共9982字）一、计划生育非诉审查案件的基本概况据文成县人口和计划生育局统计，2005年1月至2009年7月，县计生部门和有关乡镇发现的全县计划生育违法对象有2874例，期间已经征收社会抚养费或已作出征收社会抚养费决定的有2662例，而依法申请强制执行的案件仅有89件，申请执行率不足4%。2005年1月至2009年12月，文成县法院共受理计划生育非诉审2查案件96件(详见表一)，申请执行标的额2540674元，现已全部审查完毕。其中裁定准予执行75件，准予执行率为78.1%；准予撤回申请20件，裁定驳回执行申请1件。移交执行庭执行案件75件，现已执行完毕43件，有效执结率为57.33%；程序终结案件32件，占该类移交执行案件的42.67%(详见表二)。这些案件中，全部是县人口和计划生育局委托各乡镇作出的征收决定，被裁定准予撤回申请或驳回申请的21件案件，实质上均是属于不具备准予执行条件的案件。通过对近五年来该院受理计划生育非诉审查案件的情况分析，各乡镇开展计划生育行政征收工作仍不平衡，有些乡镇社会抚养费征收工作开展的比较好，而有些乡镇开展的效果并不理想，申请执行案件比较多的乡镇有金垟乡、珊溪镇、樟台乡等，而有些乡镇几年来均没有申请强制执行案件(详见表三)。表一：2005年—2009年计划生育非诉审查案件情况表年度申请数申请标的(元)准予执行撤回申请驳回申请准予执行率2005476365173511174.5%20061426088214100%200762013785183.3%2008134548488561.5%20091698704913381.3%总数9625406747520178.1%3表二：2005年—2009年计划生育非诉审查案件执行情况表年度执行案件结案数执行完毕案件数执行完毕所占比例程序终结案件数程序终结所占比例其他方式结案数2005362672.22%1027.78%200613753.85%646.15%20075120%480%20088450%450%200913538.46%861.54%总数754357.33%3242.67%表三：2005年—2009年各乡镇计划生育非诉审查案件情况表乡镇申请数申请标的(元)准予执行撤回申请驳回申请准予执行率金垟乡1520125411473.3%珊溪镇111790079281.8%樟台乡91062008188.9%西坑镇81036247187.5%二源乡71679666185.7%4玉壶镇51309865100%南田镇51256723260%双桂乡516755013120%黄坦镇4826144100%富岙乡41731442250%周壤乡31264993100%龙川乡3718561233.3%峃口乡31071003100%仰山乡31190883100%其他116781149281.8%总数9625406747520178.1%备注其他乡镇包括大峃镇、十源乡各2件，巨屿镇、金星乡、朱雅乡、周山乡、公阳乡、平和乡、黄寮乡各1件；而百丈漈镇、金炉乡、里阳乡、东溪乡、上林乡、桂山乡、云湖乡、石垟乡、岭后乡、下垟乡等10个乡镇没有申请执行案件。二、计划生育行政执法存在的问题根据对前五年该县计划生育行政执法情况进行分析，总体情况良好。在具体案件审查中，我们发现不少乡镇的计划生育执法工作值得肯定。如多数乡镇的执法程序比较规范，对证据的采集工作也较重视。在作出征收社会抚养费决定前，能提前向法院咨询、沟通，就如何调查取5证、告知、送达等程序性问题与法院进行探讨，主动接受法院的法律指导。但通过对96件申请执行案件的司法审查情况分析，存在的问题也不容忽视，有待各计生部门在今后的计划生育行政执法中引起重视，并予改正。(一)计划生育执法主体的资格问题根据《人口与计划生育法》、《社会抚养费征收管理办法》以及《浙江省人口与计划生育条例》的有关规定，地方县级以上人民政府的计划生育主管部门，可以委托乡镇人民政府对其辖区内的计划生育违法对象征收社会抚养费，各个乡镇政府可以在授权范围内，以县人口和计划生育局的名义对计划生育违法对象作出征收社会抚养费决定。据统计，全县33个乡镇，现有计划生育执法人员89人，但持有合法执法证的只有39人；有两人或两人以上具备计生行政执法资格的乡镇仅有19个，只有一人持有计生执法证的乡镇有9个，没有计生执法证的乡镇有5个，这种状况势必影响各乡镇的计划生育行政执法的合法性，以致造成作出超标准征收的部分乡镇，取证主体不合法。如果严格按法律规定执行，县计生部门是不能委托没有计生行政执法资格的乡镇征收社会抚养费的。据统计，该类案件有8件。(二)计划生育执法的行政程序问题根据《浙江省人口与计划生育条例》的规定，计划生育行政执法程序应按以下程序实施，即履行立案审批、调查取证、征收告知、作出征收决定、决定书送达、复议和诉讼、申请执行等重要程序。有些乡镇在6行政执法中调查取证不合法，告知程序不合法，送达程序不规范，个别计生执法部门搞“一日行政”，即派员进行调查取证后，即当场进行告知或未实际履行告知和送达程序，而案卷材料中以当事人拒绝签收记录在案；也有由被征收人在空白的送达回证上签字，视为征收决定书已经送达。结合前几年司法审查情况分析，主要存在以下两个方面的问题：1、征收程序不合法。①对违法收养的，应当责令当事人在五个月内改正，但有些乡镇未通知改正，即征收社会抚养费；②对不同当事人，没有单独分别询问并制作笔录；③征收告知仅告知夫妻一方,没有告知另一方享有申辩和申请听证的权利；④撤销重作案件没有重新告知；⑤征收决定书落款时间在告知笔录制作之前；⑥征收决定书落款时间在送达证签收时间之后；⑦告知笔录当事人意见栏空白，但注明当事人拒绝签字；⑧告知笔录上被告知人没有签名，但笔录上注明当事人拒绝签收征收决定书。2、送达程序不当。①决定书留置送达，但未注明拒签人身份和留置地点；②决定书送达应每人1份，但送达证未注明几份；③决定书仅送达1人；④决定书没有送达，而案卷中却记录当事人拒绝签收；⑤决定书由被送达人亲属代收，但未说明是否属同住成年家属；⑥公告送达方式不当，没有打印统一的送达决定书公告格式予以张贴，而将决定书直接作为公告张贴在当事人的房门上。(三)计划生育执法的事实认定问题能否对计划生育违法对象征收社会抚养费，征收多少额度，关键要7看查明认定的违法事实，即征收的事实依据是否充分。对于高额征收的案件，对违法对象上年度经济收入情况的调查取证非常重要。查明属于哪一种违法情形，直接涉及征收金额和法律适用问题。通过对五年来司法审查情况汇总分析，在案件事实认定方面，主要存在以下几个方面的问题：1、证据收集不全。(1)身份证据不全。①缺乏被申请人和相关证人的身份证明；②合法生育的子女没有提供身份证明；③违法生育的子女没有出生证明；④没有当事人的婚姻状况证明；⑤再婚者没有离婚和再婚证明。(2)违法事实证据不充分。①仅有被申请人夫妻一方陈述，没有其他证据印证；②仅有一方亲属的调查笔录，没有其他证据。2、违法事实不清。①未查明或核实被申请人经济收入情况；②被申请人在接受调查时陈述其夫妻一年经济收入8-9万元，但征收决定认定其收入为3万元，缺乏依据；③在决定作出之前，被申请人一方对违法生育事实提出异议，但征收乡镇未收集和提供证据证明女方所生子女是双方同居生活期间怀孕所生子女；④未提供子女出生证或医学出生证明，决定书认定违法生育时间与当事人陈述生育时间不一致；⑤有配偶者与她人同居违法生育子女，但没有提供被申请人一方曾另有配偶和孩子确属双方共同生育的子女。(四)计划生育执法的法律适用问题非诉执行司法审查，除了审查认定事实是否清楚、程序是否合法外，法律适用是否正确，也是行政行为合法性审查的重要内容。法律适用的8审查范围包括法律条款引用是否正确，引用的法律、法规是否合法有效，有无错用、漏用法律条款等。在撤回执行申请的20件案件中，有8件属于法律适用错误问题。主要存在以下问题：1、错用法律条款。问题都集中在《浙江省人口与计划生育条例》第48条(原条例49条)有关款项的适用上，但有些条文适用属于笔误。①应适用新条例第48条，但有些乡镇仍适用原条例第49条；②应适用原条例第49条第1项，但决定书适用第2项；③当事人原生女已死亡，应视为无子女，收养符合《收养法》的规定，但决定书认为收养不合法。2、漏用法律条款。①应同时适用原条例第49条第1款、第2款的，却只适用第1款；②应同时适用原条例第49条第1款第1项、第2项的，却只适用第1项；③应适用《国务院社会抚养费征收管理办法》相关条文而未适用。三、典型案例分析近五年来，行政庭除了审查96件计生非诉执行案件外，还审理了3件计划生育行政诉讼案件，这里选取几件典型案例予以评析，或许对今后计划生育行政执法工作有所启迪和帮助。(一)调查取证违法：董某某诉县计生局、某乡政府行政违法案原告董某某系文成县某乡项山村人。2007年8月10日，董某某夫妻在龙泉违法生育第二胎。2007年9月18日，某乡政府予以立案调查。此后，该乡政府以参加计划生育学习的名义将原告传唤到乡政府，让其吃住在乡政府计生办公室，并对其进行调查取证。2007年9月19日，乡政府对其进行征收告知。2007年9月25日，乡政府作出征收社会抚9养费80000元的决定，并于同日进行文书送达。此后，让董某某回家。2008年1月31日，该乡政府代为申请强制执行。2008年2月1日，该院依法向董某某夫妻送达限期申辩通知书。2008年2月20日，该院对该案组织听证。2008年2月22日，该院裁定准予执行。在移交执行期间，董某某于2008年7月25日向该院提起行政诉讼，要求确认某乡政府以办学习班的形式限制原告人身自由5日的行为违法。审理中，发现某乡政府确有以参加计划生育学习班的名义传唤原告到乡政府，并在一定程度上限制了原告的人身自由，征收社会抚养费案件的有关证据基本上属于该时段收集的，参加调查取证的郑某某是某乡政府的农经员，依法不具有计划生育的行政执法资格，而该案超标准征收80000元社会抚养费的主要依据和证据即是郑某某参加向董某某调取并制作的调查笔录。因此，由农经员参加计划生育行政执法的调查取证违法，某乡政府作出征收80000元缺乏事实依据。此外，征收告知笔录上，乡政府注明当事人拒绝签收征收决定书，涉嫌未实际履行告知程序即已作出征收决定，涉嫌程序违法。审理期间，经法院主要领导与县府分管领导、计生部门领导以及某乡政府领导积极沟通协调，并由法院分管领导与行政庭、执行庭同志一起前往某乡所在地做董某某夫妻的思想工作，最终双方达成和解，在董某某申请撤回行政诉讼案件，并缴纳32000元社会抚养费后，某乡政府申请执行的社会抚养费征收案件视为执行完毕。点评：该乡政府受托申请的计生执行案件，是该院对非诉执行案件10推行限期申辩制度的首例，并首次组织双方进行听证。该案存在的主要问题，以参加学习班的名义在一定程度上限制当事人的人身自由行为是不可取的，也是国家计划生育委员会明令禁止的，在今后的计划生育行政执法中应予杜绝。参加计划生育行政执法的人员，必须持有行政执法证，特别是以超标准征收社会抚养费的案件，参加调查取证的执法人员，在对当事人进行调查取证时，务必出示合法有效的行政执法证，否则，其所取得的证据不能作为定案依据。(二)适用法律错误：叶某某夫妻