第二章 城市灾害应急管理体制及模式

第二章城市灾害应急管理体制及模式第一节城市灾害应急管理体制一、我国城市灾害应急管理的现状2006年1月8号，国务院发布了《国家灾害总体应急预案》，标志着我国应急预案框架体系初步形成。按照规定，各省成立省政府应急管理办公室，各市也成立地方应急管理常设机构。上海市灾害应急管理委员会南宁市社会应急联动中心二、我国城市灾害应急管理存在的问题1.城市应急管理模式不完善长期形成的条块分割制度及各自为政的单一灾害管理模式，在面对重大灾害和“群灾齐发”的复杂局面时，不能有效配置和使用分散在各个部门的资源和人力，势必造成救援迟缓、应急效率低下的局面。第二章城市灾害应急管理体制及模式2.城市应急管理机制不健全我国已具备了一定的应急管理能力和运行机制，但大部分机制尚未建立起来，要达到应急管理的真正目标，还需要长期努力。3.城市应急管理理念不科学城市应急管理是一个庞大而复杂的系统，需采用科学的管理制度、运行机制、责任划分、协同信息等进行全方位构建，以保证管理体系的高效运转。第二章城市灾害应急管理体制及模式4.城市应急管理系统不完善真正实现城市应急管理的科学化，完善的城市应急管理信息系统(EMIS)是关键。EMIS从功能上划分为五个层面：核心层——政府应急决策中心的决策支持系统以及专业应急指挥中心的指挥调度系统。资源管理层——应急所需的应急资源，应急资源分为服务（应急）资源和信息资源。通信层——联结指挥中心、应急处置分中心及现场指挥等。第二章城市灾害应急管理体制及模式协助力量层——包括相关应急机构力量，如气象、消防、医疗、交通、电信等提供相关资源和信息。处置力量层——进行突发事件应急处置的实力，如消防车辆、巡逻车、抢险车辆、医疗队伍等。5.城市应急管理预案的可操作性待检验第二章城市灾害应急管理体制及模式6.城市灾害应急指挥通信系统不适应城市灾害应急本身要求以最快速的方式来应对可能发生的任何灾害，这就要求城市灾害应急指挥通信系统要畅通、准确、及时。7.城市灾害应急装备与技术手段落后8.城市灾害应急管理缺乏整体合力长期以来形成的条块分割的政治体制和各自为政的管理模式是造成城市灾害应急管理缺乏整体合力的关键之一。第二章城市灾害应急管理体制及模式三、我国城市灾害应急管理体制分析1.我国城市灾害应急管理组织体制从灾害综合管理的角度看，未来还需要增强协调机构的职能，健全政府管理部门的执法和监督职能，提高行政领导的灾害管理水平等。2.我国城市灾害应急管理的法制和规划管理我国灾害应急制度的建设始于20世纪80年代后期。规划方面，制定了《中华人民共和国减灾规划（1998-2010）》—有效减少灾害损失，努力减少因灾死亡和受伤的人数第二章城市灾害应急管理体制及模式第二章城市灾害应急管理体制及模式3.我国城市灾害应急管理中的应急预案机制根据国家减灾法律中提出的要求，城市应制定各种灾害的应急处置预案。4.我国城市灾害救援力量的建设我国灾害救援管理采取行业管理模式，各部门分别管理本行业的灾害救援工作，救援力量也是针对各自应对的灾害类型而产生。社区救援组织是我国城市灾害救援力量的一个必要组成部分。第二章城市灾害应急管理体制及模式5.我国城市灾害应急管理中的公众应急意识公众对于灾害应急反应能力首先表现在其应急意识强弱上，公众只有具备了必要的防灾减灾知识，才能做出有效减轻甚至避免各种灾害的行为。6.我国城市灾害应急管理中的工程防御现状工程防御是城市灾害应急管理的物质基础，我国城市抵抗自然灾害的工程防御能力普遍较弱。第二章城市灾害应急管理体制及模式7.我国城市灾害应急管理的物质资源保障国家以及省市自治区的救灾物资储备中心，主要负责衣被、帐篷等生活类救灾物资的储备。卫生、交通和粮食部门分别负责药品、车辆和粮食。第二章城市灾害应急管理体制及模式四、城市应急管理体制的组成我国的国家行政应急体系由“一案三制”构成，即应急预案、应急体制、应急机制、应急法制。从功能上将应急管理体制划分为四个系统：行政责任和社会责任系统事件响应与评估恢复系统资源支持与技术保障系统防御避难与救护援助系统第二章城市灾害应急管理体制及模式1.行政责任与社会责任系统行政责任系统——强相关主体，主要包括法律和制度上与应急管理相关的政府机关、事业单位等组织，此外还包括这些机构对应急管理权责确认、应急管理效率的评价以及应急措施不当时的问责。社会责任系统——弱相关主体。社会责任系统构成和维持的核心是道德观念、公众舆论和媒体宣传等。社会责任系统又分为有组织的社会责任系统和非组织化的社会责任系统。第二章城市灾害应急管理体制及模式2.事件响应与评估恢复系统信息收集与加工子系统——主要负责收集灾害事件的所有相关信息，对信息进行加工处理，把有效信息传输给各个需求单元。预警与现场指挥子系统——主要负责监控关键信息与数据，对灾害发生和发展状况进行预警，辅助决策者对应急现场处置进行指挥调度和协调。第二章城市灾害应急管理体制及模式灾难评估子系统—灾前评估：对潜在的灾害事件的危险程度和可能造成的破坏进行预测，为应急预案和应急决策提供依据。灾中评估：对可挽救性、可恢复性进行评估。灾后评估：对灾害的损失情况等进行全面评估。灾难恢复重建子系统—主要负责受灾人员的安置与赔偿、受灾财物的补给与再造、受灾区域正常秩序的恢复、受灾人员的心理恢复等。第二章城市灾害应急管理体制及模式3.资源支持与技术保障系统资源支持子系统——主要是指应急资源的布局、配置、调度和补偿等，包括人力、物质、财产、心理等方面的支持。技术保障子系统——主要侧重于技术的保障和维护，包括信息技术保障、通信技术保障、监测技术保障、检测技术保障和备份技术保障等。第二章城市灾害应急管理体制及模式4.防御避难与救护援助系统工程防御子系统——为可能遭受灾害的人员和设备提供防护。紧急避难子系统——灾害到来时为受灾人员提供临时避难场所，如公园、绿地、广场、学校操场等。救护援助子系统——灾难发生后能积极有效地发挥救援功能。第二章城市灾害应急管理体制及模式紧急避难子系统紧急避难场所——居民住宅附近的小公园、花园、广场、绿地等，是将灾民临时集合并转移到固定避难场所的过渡性避难场所，主要承担短时的避难。固定避难场所——公园、广场、体育场、大面积绿地及具备避难功能的建筑物等，是供灾民较长时期集中居留、生活和提供初步救援的地点，主要承担大部分的前期救助工作。中心避难场所——位于城市中心、面积较大，并且具备防灾、救灾、医疗抢救和伤员转移等功能的公园和建筑物，它承担长期、大量灾民的避难。六、完善我国城市应急管理体制的对策1.强化危机管理意识人们的危机管理意识薄弱，加强危机管理意识，进行危机管理知识和普及教育势在必行。2.建立危机管理的核心机构，尤其是建立常设性机构。政府需要建立专门的由各个职能部门相互协调、共同合作的危机管理核心机构，赋予其专门的权利并提供充足的资源。第二章城市灾害应急管理体制及模式3.建立危机管理信息咨询和预警机制使公众在面对危机时能及时了解各方面的防范措施，即使进行自救，政府也可以及时采取各种措施，防止危机的扩大。4.加大社会透明度，保障人民群众的知情权。在信息化时代，对于涉及公共利益的事件，及时准确地向社会发布信息，有利于采取有效的应对措施，有利于形成抗击危机的良好氛围。第二章城市灾害应急管理体制及模式第二节城市灾害应急管理系统的构成一、城市灾害应急管理系统构建的系统分析第二章城市灾害应急管理体制及模式经济面运作系统目标系统保障系统激励系统约束系统社会面外部宏观环境内部组织运作转化转化转化转化城市应急管理系统总体构架第二章城市灾害应急管理体制及模式应急管理的各阶段功能应急管理系统功能预防阶段准备阶段响应阶段恢复阶段风险性评价、危险源管理、应急条例制定、监测监控、预测预警、防灾减灾措施应急系统准备、应急资源管理、应急实战演习应急指挥应急处理查询与监控站后评估、安全评价、恢复分析、风险教育二、应急管理子系统的划分和功能分析1.保障系统组织系统—是一个全方位、综合性的应急管理网络，能动员各级政府力量的协作型系统。预案系统—应该涵盖应急预案管理的各个方面。资源系统—应急活动所需的人、财、物和信息资源，是完成各类应急资源配置、整合与管理的系统。技术系统—应用先进的信息技术、通信技术和网络技术，提供决策辅助，实现大面积、跨专业和部门的各种资源的实时调度。法律规范—建立完整的法律和标准规范体系。第二章城市灾害应急管理体制及模式2.运作系统应急准备—包括危险源辨识、风险评估、应急资源管理、应急预案管理、应急能力评估、培训和演习、教育宣传等活动。监测预警—包括监测、预测、预警。应急响应—具体行动有接警与处置、灾害评估、决策分析、指挥调度、现场指挥、应急处置与救援、应急资源管理、应急预案管理及应急处理评估等。应急恢复—主要包括恢复与重建、灾后援助、时间调查、应急资源回收和修复、应急预案评估和修订、灾后信息发布等环节。第二章城市灾害应急管理体制及模式3.激励系统科技进步—是指依靠科技进步、科技投入和科技研发来防范灾害的发生，减轻灾害的后果。灾害保险—利用保险事前防范和事后补偿相统一的机制，努力避免各种灾害的发生或尽量减轻各种事故的损失。社会捐赠—企业、公民和其他组织对灾害应急工作提供无偿的资金、物资和技术支持。第二章城市灾害应急管理体制及模式4.约束系统城市的应急管理应以最小的代价实现最大的安全目标，合理规划和利用应急投入。第二章城市灾害应急管理体制及模式5.目标系统预防目标—灾害发生前，应急管理系统应能够有效运转，实现制定预案、培训演练、储备应急资源等功能，达到减少灾害发生的可能性。应急目标—发生灾害时，能够及时有效地进行灾害分类分级，启动相应的应急预案，进行决策分析，指挥控制整个应急响应过程。恢复目标—灾害结束后，通过恢复和重建、灾后援助等工作，尽快恢复生产生活秩序。第二章城市灾害应急管理体制及模式第三节城市灾害应急联动管理模式二、城市灾害应急联动体系的构建原则①公益目标原则应急联动体系是以维护国家和人民生命财产安全，实现公共利益为根本目标。②依法原则依法原则包含两个方面：依法设立和依法行政。③精简高效原则应急联动体系的效率主要表现在三个方面：一、机构的运行效率高；二、机构的工作质量高；三、整个系统运转灵活高效第二章城市灾害应急管理体制及模式④利于资源整合利用原则通常情况下应急资源的储备和调度是按行政隶属关系进行的。⑤适应环境原则应急联动体系应当根据内外环境的变化，及时作出反应进行调整，以适应环境的变化。⑥以人为本原则应急联动体系在决策时应该把人的生命和健康放在第一位，贯彻以人为本的原则。第二章城市灾害应急管理体制及模式⑦利于科学决策原则设计联动体系时要考虑四个方面：第一，便于信息的收集与管理第二，便于意见的沟通与行动的协调第三，便于决策和管制第四，建立咨询机构⑧利用现代技术原则应急联动体系只有充分利用现代信息技术和管理技术才能在第一时间获得真实信息，做出正确决策。第二章城市灾害应急管理体制及模式三、构建完善的城市灾害应急联动系统我国目前已经建立的应急联动系统基本可分为两大类：一类是建立一个高层次的统一联动中心，进行防灾减灾的各级调配工作。另一类是政府授权某一行政部门牵头，其他部门配合。第二章城市灾害应急管理体制及模式四、城市灾害应急联动系统的功能应急联动系统的功能分为三部分：预防功能、应急功能和善后功能。①预防功能—主要是通过从中央到地方的常设机构协调医疗、交通、公安、卫生、民政等部门发挥作用。②应急功能首先，应急中枢决策系统必须迅速强制干预，妥善采取措施进行隔离，设法将事件的负面影响控制在最小范围内。第二章城市灾害应急管理体制及模式第二，中枢决策系统必须迅速找到问题的根源，把握现状和可能产生的后果，然后根据预案进行应急处置。第三，中枢决策系统尽快向公众宣布真相和处理措施，有效引导和控制舆论，动员公众和社会组织积极参与，获得国际援助。第四，中枢决策系统要善于抓住机遇，将危机变为转机。第二章城市灾害应急管理体制及模式③善后功能在灾害恢复阶段，善后功能的作用表现在：政府要发布危机状态结束令，进行灾后的救助和