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第二章建设立法与实施第一节建设立法一、建设立法的概念1.立法立法是指国家权力机关及其行政机关依照其权限，按照一定的程序制定、修改或废止法律的活动，它是国家的一项基本政治活动。2.建设立法建设立法是指国家权力机关和行政机关按照宪法、法律规定的权限和法定的程序制定、修改和废止建设法律、法规的活动，是我国社会主义立法的一个重要组成部分。二、建设立法的原则（一）市场经济规律原则市场经济是指市场对资源配置起基础作用的经济体制。社会主义市场经济是指与社会主义基本制度相结合的，市场在国家宏观调控下对资源配置起基础作用的经济体制。第八届全国人大第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案]》规定“国家实行社会主义市场经济”。这不仅是宪法的基本原则，也是建设法的立法原则。1.要建立健全市场主体关系2.确立建设市场体系的统一性和开放性3.建立以间接手段为主的宏观调控体系4.建设法规具有相对完整性（二）法制统一原则（三）责权利一致原则（四）民主立法原则（五）确保建设工程安全与质量的原则三、建设立法的机构和权限（一）全国人民代表大会及其常务委员会的建设立法权1.建设法律的立法权建设法律立法权是全国人民代表大会及其常务委员会。法律适用于全国，其法律效力最高，其他所有法规都不得与其相抵触。2.建设法律的主要内容（1）党和国家提出的关于建设方面的基本方针、政策。（2）需要用法律规定的，涉及全国建设领域的根本性的、长远的和重大的问题。（二）国务院的建设行政法规立法权1.行政法规的立法权国务院有权根据宪法和法律制定行政法规，其中包括由国务院制定发布的条例、规定、办法和经国务院批准，由各部门发布的规定、办法和实施细则。法规的效力仅次于法律，在全国范围内具有普遍的约束力。2.行政法规的主要内容（1）根据法律规定或者全国人大常务会授权制定的行政法规，一般是制定时作为法律尚不够成熟，所以暂时先制定为行政法规，待条件成熟时再上升为法律。（2）涉及方针、政策或者重大问题，必须用行政法规加以规定的。（3）地方之间，部门之间或涉外问题，由某一部门或者地方制定规章，不便执行的。（三）国务院各部门制定规章的权限1.规章的规定国务院各部、委有权根据法律、行政法规发布建设行政规章，其中综合性规章主要由建设部发布。建设规章一方面可以将法律、行政法规的规定进一步具体化，以便于其更好地贯彻执行；另一方面规章作为对法律、法规的补充，为有关政府部门的行为提供依据。部门规章对全国都具有约束力，但其效力低于行政法规。2.制定建设部门规章的主要情况（1）根据法律和行政法规制定规章，有些法律或行政法规直接规定由国务院各部门制定实施细则或实施办法。（2）根据国务院的决定或者命令制定规章。（3）从本部门的实际需要出发，行使本部门职权制定规章。（四）地方国家权力机关的地方性建设法规立法权1.立法机构省、自治区、直辖市及省、自治区人民政府所在的市人大及其常委会，有权根据各地行政区域的具体情况制定地方性建设法规，报全国人大常委会和国务院备案，但不得与宪法、法律和行政法规相抵触。地方性法规在其所管辖的行政区内具有法律效力。2.主要形式（1）根据宪法、行政法规的授权制定的。（2）为保证宪法、法律和行政法规的执行和本区域内经济社会发展的需要，依法制定的。（3）根据本国人大的决定和国务院的指示制定的。（4）不具备制定法律或行政法规的条件下，为适应客观需要而先制定地方法规，待积累成熟经验后再形成法律或国务院行政法规。（五）地方行政机关制定建设地方性规章的权限1.规章的制定各省、自治区、直辖市人民政府及省、自治区人民政府所在地的人民政府，有权根据法律、行政法规制定地方规章。建设地方规章在其行政区内具有法律效力，但其法律效力低于地方法规。2.制定建设地方性规章的主要情况（1）根据宪法、法律规定的职权，为加强本行政区域内建设活动的管理而制定的。（2）根据行政法规的规定，由地方人民政府制定的。（3）为制定法律、法规积累经验而制定的。四、建设立法的程序（一）建设立法程序的概念建设立法程序就是有立法权的国家机关在制定、修改、废止建设法律、法规的活动中所必须遵循的法定步骤和方法。包括建设法律制定程序，建设行政法规制定程序，建设部门规章制定程序，地方建设法规制定程序和地方建设规章制定程序。2000年3月15日通过的《立法法》，确定了建设法立法基本原则。2001年11月16日，国务院颁发了《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，结束了我国长期以来行政法规和规章的制定程序无法可依的历史。《立法法》第十二条规定：“全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。”（二）建设法律的立法程序1.法律草案的提出（1）立法提案权的概念是指有立法提案权的国家机关、组织或者个人按照法定程序向有立法权的机关提出的关于制定、修改或者废止法律的提案。①有权向全国人大立法提案的机关②有权向全国人民代表大会常务委员会立法提案的机关2.法律草案的审议（1）概念审议法律草案是指在立法过程中，由有权机关对立法提案运用审议权，决定其是否应列入议事日程，是否需要对其加以修改的专门活动。（2）决定是否列入议事日程及程序①决定是否列入议事日程，向全国人民代表大会提出的，由主席团决定，在全国人民代表大会审议期间，还要由其法律委员会根据代表提出的意见进行审议，提出报告，再由主席团决定提交大会表决。②向全国人民代表大会常务委员会提出的，由委员长决定。3.法律草案的通过可以是无记名方式、举手方式或其他方式。我国一般法律草案按普通程序表决，全体代表或全体委员超过半数同意为通过。宪法的修改，需要全体代表的三分之二以上多数通过。4.法律的公布公布法律是立法的最后程序，是指权力机关或人员，在特定时间内，采用特定方式将法律公之于众，亦称颁布法律。我国宪法规定：由国家主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定，以主席令的形式公布法律。（三）建设行政法规的立法程序1.概念建设行政法规的立法程序是指国务院依法制定、修改和废止建设行政法规所遵循的法定步骤和方法。2.程序（1）行政法规案的提出（2）行政法规案的审议（3）行政法规案的处理（4）行政法规的发布（四）部门建设行政规章的制定程序1.概念部门建设行政规章的制定程序是指国务院各部门依法制定、修改和废止建设行政规章的步骤和方法。2.程序一般包括部门行政规章案的提出、审议、处理和发布四个阶段。建设部发布部门规章，应经部务会议通过，由部长签署建设部令，体改法规司发稿，在《中国建设报》上全文刊载。五、地方性建设行政法规的立法程序（一）地方性行政法规案的提出1.概念是指由宪法、组织法和其他有关法律规定的，有地方性法规提案权的国家机构和人员，向地方立法机关提出地方性法规案，使其列入地方立法机关的议事日程的活动。2.提出人及内容本级人大主席团、本级人大常委会、本级人大代表10人以上联名及人大常委会组成人员5人以上的联名，提出地方性法规案，应当提交提案机关的主要负责人签名或者提案人全体签名的书面报告，并附该项法规草案的说明和有关的参考资料。（二）地方性行政法规案的审议1.概念地方性行政法规案的审议，是指地方立法机关对列入议程的地方性法规案正式进行审查讨论。2.具体做法地方人大审议法规草案，可以一次通过，也可以授权常委会进行修改并审议通过。（三）地方性行政法规案的表决通过1.概念地方性行政法规案的表决是指地方立法机关对地方性法规案做出决定，地方人大或常委会进行表决，由全体代表过半数同意即通过。通过地方性法规，要报全国人大常委会及国务院备案。（四）地方性行政法规案的公布地方人大或常委会通过的地方性行政法规应当以本级人大或本级人大常委会名议发布公告，予以公布，并在本级《人大常委会公报》和当地主要报刊上刊载。六、地方政府建设规章的制定程序（一）地方政府规章案的提出一般由地方人民政府所属的委、办、厅、局在本部门职责范围内提出。属于地方全局性的规章案，可由政府法制局提出。规章案提出单位的主要负责人签署后，应当连同规章草案的说明书和有关资料一同上报。（二）地方政府规章案的审议对地方政府规章案的初步审查由人民政府法制机构负责。经初步审查合格的，法制机构应当做出审查报告，并与规章案一并交本级人民政府审议通过。对规章案的审议由地方人民政府常务会议或全体会议进行。（三）地方政府规章的处理地方政府规章的处理是在地方人民政府常务会议或全体会议组成人员讨论的基础上，由行政首长做出最后决定。（四）地方政府规章的发布地方政府规章以人民政府令的形式发布，发布令由地方政府行政首长签署，地方人民政府公报，当地主要报刊对规章予以全文刊载，并报国务院备案。七、我国建设立法的发展历程（一）初步发展时期（1949年～1956年）（二）曲折发展时期（1957年～1978年）（三）蓬勃发展时期（1978年～至今）第二节建设法规的实施一、建设法规的实施概念指国家机关及其公务员、社会团体、公民实现建设法律规范的活动，包括建设法规的执法、司法和守法三个方面。二、建设行政执法（一）基本概念1.建设行政执法是指各级建设行政主管部门对其所属工作机构及其行政执法人员和其下级建设行政主管部门实施建设法律、法规、规章和其他规范性文件的行政行为进行监督检查的活动。2.建设行政执法监督检查的对象是行政机关、执法机关及其工作人员。（二）建设工程项目行政执法1.目的是为了加强对建设工程项目的管理，规范建设市场，纠正和查处建设领域中存在的不正之风和腐败行为，促进经济和社会健康发展。2.范围和重点范围为已竣工、在建、新开工项目及一定建设规模的工程，根据需要确定检查范围。重点是检查建设工程项目的立项、报建、招标投标、工程质量与竣工验收五个方面及工程建设中的严重违法违纪和不正当竞争行为。3.目标（1）摸清本地区、本部门建设工程项目的底数，加强对建设规模有效控制。（2）培育和完善规范的建设市场，实现市场治乱、企业治散、质量治差、价格合理，促进建设业健康发展。（3）严格资金管理，防止国有资产流失。（4）健全监督机制，加强廉政建设，遏制不正之风和腐败现象的滋生蔓延。4.方法步骤（1）准备发动阶段（2）摸底调查阶段（3）重点检查阶段（4）整改验收阶段（三）建设行政执法的内容1.规范性文件的合法性。2.建设行政主管部门的具体行为的合法性与适用性。3.建设行政执法主体的合法性。4.建设法律、法规、规章的实施情况。5.处理行政执法中出现的一些重大问题，特别是社会关注的问题。6.调查研究法律、法规、规章实行中的问题，并提出处理意见。7.其他需要监督检查的事项。（四）建设行政执法的方式1.建设法律、法规、规章和规范性文件的备案制度2.建设法律、法规和规章实施情况报告制度3.建设法律、法规和规章实施情况检查制度4.重大行政处罚决定备案制度5.重要行政案件督察制度（五）建设行政执法监督检查的程序1.制定执法检查计划2.书面检查3.实地检查4.检查总结报告5.问题的处理三、建设行政处罚（一）概念建设行政处罚是建设行政主管部门或授权、委托的其他行政主体对违反建设方面的法律、法规、规章尚未构成犯罪的行政管理相对人实施的制裁。（二）建设行政处罚的原则1.法定原则2.公开、公正原则3.处罚与教育相结合的原则4.保障当事人权利的原则（三）建设行政处罚的实施机关1.行政机关行政处罚权作为行政机关实现行政管理目标的强制手段，是行政机关的法定职权，应该由行政机关实施。2.授权的实施机关法律、法规授权的实施机关是指具有法律、行政法规、地方性法规授权依据的，可以在法定职权范围内实施行政处罚的管理公共事务职能的组织。3.委托实施机关委托实施机关是指按照法律、法规、规章的规定，接受行政机关的委托，以委托行政机关的名义实施行政处罚的机关。行政机关委托实施行政处罚的，应由符合法定条件的建筑市场执法队、工程质量监督站、建筑安全监督站等取得建设行政处罚权