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第三章建设用地法律制度本章内容第一节建设用地概述第二节国有土地使用权划拨第三节国有土地使用权出让第四节集体建设用地使用权第五节闲置土地的管理本章学习目的与要求1.了解建设用地使用权的性质。2.掌握国有土地使用权出让方式。3.熟悉划拨土地使用的范围与程序。4.理解最严格的农地管理制度的内容。5.熟悉闲置土地的范围与处置。土地是一切生产和一切生活的源泉。土地的重要性体现在哪里？序土地的基本概念1．土地的概念从土地管理的角度出发，土地是指地球的陆域表层，包括内陆水域、沿海滩涂及岛屿，它是一个自然、经济的综合体。国家编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。序土地的基本概念1．土地的概念对土地概念认识的同时，三个易混淆概念：(1)土地与土壤的区别(2)土地与国土的区别(3)土地与土地资源的区别序土地的基本概念2．土地的职能和特点土地最显著的特点在于它的有限性和不可再生性;第一节建设用地概述一、建设用地建设用地是指用于建造建筑物或构筑物的土地。按使用土地性质的不同，分为国有土地建设用地和集体土地建设用地；按土地权属、建设内容不同，分为国家建设用地、乡(镇)村集体建设用地、外商投资企业用地和其他建设用地；按其工程投资和用地规模不同，分为大型建设项目用地、中型建设项目用地和小型建设项目用地。我国建设用地管理制度有两大特点：(1)对国家建设用地和乡(镇)村集体建设用地实行严格的用地审批制度。(2)严格限制占用集体农用土地进行非农建设。第一节建设用地概述[新闻在线]就该像保护大熊猫一样保护耕地时间：2015-03-2408:03:48来源：福建日报作者：黄云峰责任编辑：郑泽川两会期间，国土资源部部长姜大明接受媒体采访时说，要像保护大熊猫一样保护我们的耕地。这个形象的比喻让耕地保护成为两会热词。耕地保护问题，历来广受关注。全国人大农业与农村委员会不久前曾透露，截至2014年11月底，我国耕地总面积约为18亿亩，人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.28亩，不到世界平均水平的40％，可见保护耕地的压力在不断增大。众所周知，耕地面积不断萎缩，一个主要原因是城市和小城镇的快速膨胀和农村建设用地的扩张。1994年，美国学者莱斯特·布朗在《谁来养活中国》的调查报告中称，未来中国必将出现粮食短缺，进而引发全球粮食危机，这个论断曾震惊了世界。如今来看，此言虽然耸人听闻，但也颇具警醒意味，如果任由耕地不断毁坏，臆想未必不会成为现实。用占世界不足9％的耕地，养活占世界近1/5的人口，将是我国长期面临的现实。国土资源部部长将耕地类比大熊猫，本意应是为了强调耕地保护的决心。据介绍，我国高度重视耕地保护问题。十七届三中全会提出要划定基本农田，实行永久保护。党的十八大之后，党中央、国务院又提出，要划定永久基本农田。去年，国土资源部和农业部一起开展了这项工作，要将耕地总量的80%左右划定为基本农田。高层的决心和顶层设计无疑为耕地保护打下了扎实的基础。但我们是否就此可以断定，耕地保护从此高枕无忧？答案显然是否定的。对于公众而言，耕地保护这个概念其实早已提出多年，相关措施也出台不少，但与此同时，我国的耕地面积却依然越变越少。归根结底，还是因为对耕地保护的重要意义认识不足，保护措施落实不到位。耕地是宝贵的不可再生资源。保护耕地，是事关国家长远利益和中华民族生存的根基。不过就目前来看，耕地所享受的待遇，比熊猫显然要差得多。在一些地区，修建道路，工业园区选址，首先瞄准的就是耕地。大片良田集中被毁的案例时有耳闻。在一些领导眼中，大规模的基础设施建设和工业园区建设带动经济明显，而且占用耕地的成本很低，耕地自然就成为第一个牺牲品。根据土地管理法相关规定，非法占用耕地改作他用，数量较大，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。然而，在现实中，鲜有政府部门领导因毁坏耕地而受到党纪法规的惩处。在耕地保护执法过程中，以罚代管、抓小放大、对普通百姓严格，对政府官员放纵的现象较为常见，耕地保护因此沦为一句空洞的口号。法律是耕地最后的护身符。只有在严格执法的前提下，充分发挥公众参与等其他保护措施，法律才能真正发挥应有的作用。像保护大熊猫一样保护我们的耕地才不会成为虚言。根据“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须守住不低于18亿亩这根红线。二、建设用地使用权指利用土地营造建筑物、构筑物和其他设施的权利。建设使用权分为国有土地建设用地使用权和集体土地建设用地使用权。国有土地所有权国家土地所有权是以国家为所有权人，并由其代表代为行使的对国有土地的绝对权利。1、城市市区的土地；2、农村和城市郊区中经国家依法没收、征收、征购为国有的土地；3、国家依法征用的原集体所有的土地；4、依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；5、农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；6、因国家组织移民、自然灾害等原因，农民集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。国有土地使用权依法使用国家所有土地的权利。国有土地使用权的主体非常广泛，任何单位和个人，包括境外的企事业单位和个人，符合依法使用中国国有土地条件的，都可以成为中国的国有土地使用者。集体土地所有权集体土地所有权是以符合法律规定的农村集体经济组织的农民集体为所有权人，对归其所有的土地享有的受到法律限制的支配性物权。1、农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；2、宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；3、集体土地所有权是受限制的所有权，限制表现在两方面：（1）受国家法律和政府管理的限制。如集体所有的土地不能直接用于房地产开发，不得出让、转让、出租用于其他非农业建设，不得擅自改变土地用途。（2）受农民集体意志的限制。集体土地的处分应当依法经农村集体经济组织成员表决同意。集体土地建设用地使用权集体土地建设用地使用权一般是指农民集体和个人进行非农业建设依法使用集体所有土地的权利。法律对集体土地建设用地使用权的主体有较为严格的限制，一般只能由本集体及其所属成员拥有使用权。全民所有制单位、城市集体所有制单位和其他经济组织进行建设，需要使用集体土地，必须经过征用，使之转为国有土地后才能取得使用权，即国有土地使用权。一般不允许全民所有制单位或城市集体所有制单位以及其他经济组织拥有集体土地建设用地使用权。问题：经常听到有些人会说：我有一块地，自己建了有天有地的房子……也有人说：我在乡下有块地，欢迎来玩……这是否表明土地私有化了？三、建设用地使用权性质建设用地的使用权是用益物权。用益物权，是物权的一种，是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。比如土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权、自然资源使用权（海域使用权、探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利）。特点：P21根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定土地使用权最高年限是：出让土地最高年限居住用地70年工业用地50年教育、科技、文化卫生、体育用地50年商业、旅游、娱乐用地40年综合或其他用地50年即：居住用地70年、商业旅游娱乐用地40年，其余50年。四、建设用地使用权的设立建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。1.采取出让或者划拨等方式。2.通过转让、互换、出资、赠与或者抵押方式。3.乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划，并依法办理审批手续。1.为公共利益需要使用土地的。2.为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的。3.土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的。4.因单位被撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的。5.公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。五、建设用地使用权的消灭建设用地使用权有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权。土地使用权案例争议双方当事人为A县B镇农村居民何某和供销社，争议位置位于B镇集贸中心，争议面积210平方米。何某在1953年前在该集镇上拥有宅基地一处，有平房三间，且有《土地房产所有权证》。1953年该镇供销社扩建，经当时人民公社批准，占用了何某的宅基地及房屋，由供销社出资、当时的生产大队出人出工，重新给何某安排了宅基地一处并建房屋4间。此后，供销社对房屋进行了改建，并一直使用至今。2002年根据B镇供销社的申请，A县政府为B镇供销社颁发了国有土地使用证。2004年B镇供销社根据镇政府的规划，对沿街门市进行拆除改造，何某以持有《土地房产所有权证》为由阻扰B镇供销社施工，B镇供销社以何某侵权为由将何某告上法庭，何某以县政府为B镇供销社颁发国有土地证侵犯了其合法权益为由，将A县人民政府告上法庭。[评析]1、私有观念的存在是这场诉讼的根源。1962年9月《六十条》公布以后，我国就废除了土地的私有制，即实行全民所有制和劳动群众集体所有制，没有个人所有。但在本案中何某却以1953年颁发的土地房产所有权证，对土地提出权属要求，是“宅基地返家”、“清原耕”、“继祖业”，是和《宪法》及国土资源管理法律、法规相违背的。2、涉案的土地已是国有土地，何某不能提出权属要求。涉案的土地自1953年以来一直由供销社使用，《确定土地所有权和使用权的若干规定》第四条规定，实施1962年《农村人民公社工作条例修正草案》后未划入农民集体范围的土地属于国家所有；《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条又进一步规定，1962年9月《六十条》规定公布以前，全民所有制单位、城市集体所有制单位和集体所有制的华侨农场使用的原农民集体所有的土地（含合作化之前的个人土地）迄今没有退给农民集体的属于国家所有。以上规定说明诉争的土地在1962年时已经将所有权确定为国家所有。何某作为农村居民，对涉案土地丧失使用权五十多年，仅凭《土地房屋所有权证》是无权对国有土地主张权利的；如果确需宅基地，也只能申请使用集体土地。作为涉案土地五十多年（1953年至2006年）的镇供销社也就依法享有了涉案土地的国有土地使用权，取得涉案土地的《国有土地使用证》是理所当然的，也是完全合法的。第二节国有土地使用权划拨一、土地使用权划拨的概念和特征1.概念即通过行政划拨的方式取得的土地使用权。土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将该幅土地交付其使用，或者将其土地使用权无偿交、付给土地使用者使用的行为。2.特征（1）没有明确的期限（除法律、法规另有规定外）；（2）无偿（只缴纳补偿、安置等费用，无须支付土地使用权出让金）（3）不能随意转让、出租和抵押（经法定部门批准补交地价后可以）二、划拨土地使用的范围（列举式规定）《土地管理法》第23条规定，下列建设用地的土地使用权，确属必需的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：（一）国家机关用地（二）军事用地（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地（四）公益事业用地（五）城市基础设施用地（六）法律、法规明确规定的其他建设项目用地第二节国有土地使用权划拨三、划拨土地使用的内容土地使用权划拨是行政划拨，是计划经济的产物。其划拔土地使用权的权能受到限制，使用人对划拨土地只享有占有和使用权，而无收益权。第二节国有土地使用权划拨四、划拨土地使用权取得的程序（一）用地单位提交用地申请（二）土地行政主管部门审查和报批：需要征用农地的，要按规定办理农用地转用审批手续（三）土地划拨（四）核发国有土地使用证第二节国有土地使用权划拨四、土地使用权划拨的程序五、划拨土地使用权的流转在我国现有的法律框架下，划拨土地流转的途径有如下几种：1.出让并办理出让手续。2.出让不办理出让手