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《建设法规》李哲Lizhe.lee@gmail.com2/125第三章建设用地法律制度3/125本章内容第一节中国现行土地制度概述第二节划拨土地使用权第三节出让土地使用权第四节集体土地征收第五节土地使用权的转让出租与抵押第六节闲置土地的处理4/125本章学习目的与要求•1.了解现行土地制度、集体土地征收程序。•2.熟悉土地使用权划拨含义、集体土地征收补偿范围和标准、闲置土地的处理。•3.掌握集体土地征收政策、国有土地使用权出让、土地使用权划拨范围及管理。5/125土地是一切生产和一切生活的源泉。任何朝代的统治阶级都十分重视土地管理。序土地的基本概念6/125根据“十一五”规划纲要，到2010年末全国耕地面积必须守住不低于18亿亩这根红线。7/1251．土地的概念•从土地管理的角度出发，土地是指地球的陆域表层，包括内陆水域、沿海滩涂及岛屿，它是一个自然、经济的综合体。•国家编制土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。序土地的基本概念8/1251．土地的概念•对土地概念认识的同时，需澄清以下三个概念：•(1)土地与土壤的区别土壤是指地球陆地表面具有肥力、能够生长植物的那一部分疏松表层，是土地的组成部分。•(2)土地与国土的区别国土是一国主权管辖内的版图，包括领海、领土与领空。•(3)土地与土地资源的区别土地资源是能够为人们所利用，并能够给人们带来一定效益或财富的土地。序土地的基本概念9/1252．土地的职能和特点土地最显著的特点在于它的有限性和不可再生性;土地还有一个特性，即集聚资本的特性，对土地的各个连续的投资能带来收益。序土地的基本概念10/1253建设用地•建设用地是指用于建造建筑物或构筑物的土地。•我国将建设用地分为国家建设用地和乡(镇)村集体建设用地。•国家建设用地是指国家为进行各种经济、文化、国防建设以及兴办各种社会公益事业进行建设所需要占用的土地。序土地的基本概念11/1253建设用地•我国建设用地管理制度有两大特点：•(一)对国家建设用地和乡(镇)村集体建设用地实行严格的用地审批制度。•(二)严格限制占用集体农用土地进行非农建设。序土地的基本概念12/125第一节中国现行土地制度概述一、土地所有权制度（一）土地所有权概念是指国家或农民集体依法对其所有的土地所享有的排他性专有权利，包括对土地的占有、使用、收益和处分四项权能。在我国，土地所有权分为国家土地所有权和农民集体土地所有权两大类。13/1252我国土地管理历史•1)中国封建社会:皇帝所有制。土地制度特征是：土地私人占有和土地自由买卖。•2)中华民国：地主私有制。政治纲领：“驱除鞑虏，恢复中华，创立民国，平均地权”。其实质是通过“核定地价”，改变封建土地所有制，实行资产阶级的“土地国有”，是一个资本主义的土地纲领。•3)中华人民共和国：社会主义土地公有制。《宪法》确定国家和集体两种土地所有权。14/1253我国地产制度的改革及其发展1）社会主义条件下的绝对地租；2）以行政管理手段为主的土地使用制度朝市场经济体制下的土地有偿使用期使用制度转化；•新中国刚成立时土地使用制度的主要特征：①土地无偿使用；②无限期使用；③不准转让。15/1253）改革开放前土地制度的弊端：（1）土地使用率低，使用效果差，造成土地浪费（2）城市布局混乱，土地使用方向不当，严重破坏了城市规划的实施；（3）妨碍了企业素质提高，不离于企业的经济核算（4）削弱了国家对土地的管理，不利于国家土地所有权16/1254)结论：国家要实现对城市土地的有效管理，提高土地的使用效益，就必须改土地无偿使用为有偿使用，运用各种经济杠杆来加强土地的使用管理。17/1255)土地制度主要有三种模式：A：土地私有制或者主要以土地私有制为基础的完全市场体制，如：美、日等。B：土地公有制为基础的非市场体制模式，如前苏联、东欧等；C：国家有效控制下的市场体制模式。土地所有权属于国家（或集体），国家把土地使用权出卖给使用者。在允许条件下，使用者可以将土地使用权转让。英联邦国家多采用这种模式。18/125我国目前的土地制度基本符合上述第三种模式，即国家有效控制下的市场体制模式。（1）坚持城市土地的单一国家所有制；（2）实行两权分离，使土地使用权商品化；（3）实行两权分离，国家同用地单位不再是单纯的行政管理关系；（4）在实行两权分离的前提下，强化国家对土地使用的监督和管理，调节土地使用权的正常流动。19/1254我国土地管理体制的改革方向（1）从以土地资源管理为主向以土地资源与资产管理并重的方向转变；（2）从封闭型的计划管理体制向开放型的市场管理体制转化；（3）从城乡土地分离管理向全国城乡土地统一管理方向转化；（4）从落后的管理方式向现代化管理方式转化。（5）加强土地利用规划管理20/12521/125土地制度历史•封建社会里，中国是“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”土地是全国最大的地主--皇帝--的“私有”财产，土地所有权归皇权所有，全国所有的土地都是皇帝的。•虽然直接使用和经营土地的包括皇族、地主和自耕农，但皇族、贵族和地主不但直接控制着绝大部分的全国土地，而且这些人还有绝大部分土地的占有权和所有权。因而世袭政治时期的土地制度是皇帝所有制。返回22/125土地制度历史•民国以后，皇权土地从此没有了，随着“土地私有化”的发展，直接拥有土地的地主成为土地的真正主宰。中国土地制度形式从皇帝所有制，转向了“地主私有制”。•民国初期，随着土地私有化的发展，全国土地迅速向地主集中。地主所有的土地占首位，富农仅次于地主，富农中有不少是出租土地，具有半地主性质。地主、半地主或富农占全国农户不到10%，而占全国耕地的60%上下，而且多数是上中等的好地和水田。全国90%的农户只有占全国40%左右的耕地。自耕农、半自耕农无地化日趋严重。返回23/125土地制度历史•中国共产党湘赣边界政府于1928年12月，颁布了一个井岗山《土地法》，这个土地法，是中国第一个废除土地“皇权所有制”和土地“地主私有制”的土地法。•1936年毛泽东总结历史经验和教训，指出：谁赢得农民，谁就赢得中国；谁能解决土地问题，谁就能赢得农民。•1950年新中国颁布了《中华人民共和国土地改革法》，彻底完成了中国历史上土地制度最根本的变革，使亿万农民分到了土地，真正实现了孙中山平均地权和耕者有其田的愿望。返回24/125土地所有制全部土地都为社会主义公有制，土地的社会主义公有制分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种。土地的全民所有制具体采取的是国家所有制的形式，该种所有制的土地被称为国家所有土地，简称国有土地，其所有权由国家代表全体人民行使，具体又由国务院代表国家行使。土地的劳动群众集体所有制具体采取的是农民集体所有制的形式，该种所有制的土地被称为农民集体所有土地，简称集体土地。返回25/12526/125（二）我国土地所有权特征1、土地所有权的主体由法律明确规定。我国实行土地公有制，只有国家和农民集体是土地所有权主体。2、土地所有权的取得与丧失依法律规定，不得约定。3、土地所有权禁止交易。我国宪法和土地管理法均规定禁止买卖土地，土地交易仅为土地使用权交易。4、土地所有权的四项权能一般与所有权人紧密结合，但也可以分离。27/125•国家土地所有权•国家土地所有权是以国家为所有权人，并由其代表代为行使的对国有土地的绝对权利。•1、城市市区的土地；•2、农村和城市郊区中经国家依法没收、征收、征购为国有的土地；•3、国家依法征用的原集体所有的土地；•4、依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；•5、农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；•6、因国家组织移民、自然灾害等原因，农民集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。28/125•集体土地所有权•集体土地所有权是以符合法律规定的农村集体经济组织的农民集体为所有权人，对归其所有的土地享有的受到法律限制的支配性物权。•1、农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；•2、宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有；••3、集体土地所有权是受限制的所有权，限制表现在两方面：•（1）受国家法律和政府管理的限制。如集体所有的土地不能直接用于房地产开发，不得出让、转让、出租用于其他非农业建设，不得擅自改变土地用途。•（2）受农民集体意志的限制。集体土地的处分应当依法经农村集体经济组织成员表决同意。29/125第一节中国现行土地制度概述二、土地使用权制度（一）土地使用权概念指土地使用者依法取得的、在法律规定的范围内对土地享有的占有、使用、收益和在特定条件下依法处分的权利。（二）土地使用权特征1、土地使用权具有派生性：派生于所有权。2、土地使用权具有物权性质：支配性和排他性。3、土地使用权具有明确的期限。如：30/125第一节中国现行土地制度概述《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的出让最高年限是：出让土地最高年限居住用地70年工业用地50年教育、科技、文化卫生、体育用地50年商业、旅游、娱乐用地40年综合或其他用地50年即：居住用地70年、商业旅游娱乐用地40年，其余50年。31/125三、土地使用权的类型（一）根据土地使用权赖以产生的所有权的性质不同划分，可分为：国有土地使用权集体土地使用权（二）根据土地的用途不同，可分为：土地使用权的类型土地使用权的类型建设用地使用权农业用地使用权（承包经营权）国有土地建设用地使用权集体土地建设用地使用权（不上市流通）32/125三、土地使用权的类型（三）根据土地使用权的取得方式不同，可分为：四、土地使用权的取得、变更和终止出让土地使用权划拨土地使用权（19大类）土地使用权的类型1、国有土地建设用地使用权的取得方式出让方式（1990年5月确立）划拨方式（新中国成立至今）（一）土地使用权的主要取得方式33/125第一节中国现行土地制度概述2、集体土地建设用地使用权的取得方式申请批地：如乡镇企事业用地、农民宅基地。3、土地承包经营权的取得方式发包－承包（签订土地承包合同）4、其他取得方式如转让、租赁、诉讼等方式将在后面的有关章节中介绍34/125第一节中国现行土地制度概述土地使用权的变更主要有以下几种情况：（二）土地使用权的变更土地使用权变更（1）土地使用权转让（2）地上建筑物转让（3）土地承包经营权转让（4）法人的合并与分立（5）其他：如房产继承、赠与、投资、共有房产的分割等35/125第一节中国现行土地制度概述（三）土地使用权的终止土地使用权终止（1）土地使用权年限届满（2）土地使用权收回（3）土地灭失：如河流改道、山体滑坡、地震等A.出让土地使用权：只在特殊情况下提前收回，如国防需要、环境保护需要、国家重点项目建设需要等B.划拨土地使用权：国家需要时或土地使用者不需要时无偿收回C.司法机关决定收回土地使用权36/125南昌驻南京办建23层大楼商用：划拨土地竟成摇钱树?2012年03月25日09:47来源：新华网手机看新闻近日有关南昌驻南京办不足１０人、却建２３层大楼用于办公，并涉嫌划拨土地用作商业用途的消息，引发社会关注，有关政府划拨土地成为某些政府机构“摇钱树”的批评声渐起。据媒体披露，南昌市政府驻南京办事处计划去年完工的２３层“南昌大厦”没盖好就停工了，一停就是１年。办事处称因资金原因暂时停工，很快会复工，肯定不会成为烂尾楼，并表示大厦建成后办事处只会占几间办公室，大厦“将为南昌市政府及在宁企业单位搭建一个平台，将有不少江西籍企业入驻，另外大厦内还将设展示大厅，主要展示南昌当地的产品，介绍相关项目”。37/125第二节土地使用权划拨一、土地使用权划拨的概念和特征即通过行政划拨的方式取得的土地使用权。土地使用权划拨是指经县级以上人民政府依法批准，在土地使用者缴纳补偿、安置等费用后，将该幅土地交付其使用，或者将其土地使用权无偿交付给土地使用者使用的行为。具有以下特征：1.没有明确的期限（除法律、法规另有规定外）；2