我国农村集体经济有效实现法律制度的实证考察

我国农村集体经济有效实现法律制度的实证考察——来自12个省的调研报告陈小君高飞耿卓2013-01-0118:59:11来源：《法商研究》2012年第6期[摘要]：当前，我国农村集体经济的有效实现面临困境，亟须以法律的视角进行审视、了解现状并展开研究。为此，“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组采用社会实证分析方法对农村集体经济实现之法理基础、主体制度、财产权制度、经营运作制度以及财政金融等配套制度的实际运作情况进行考察，在全国12个省72个村以对比的方法展开调查。调查结果表明，我国农村集体经济有效实现法律制度的完善应坚持科学的制度建设理念，因地制宜地对待农村集体经济组织及其独立化，夯实农村集体经济有效实现的财产权基础，顺应农村土地经营方式的发展态势，强化财政金融支持，完善土地管理制度，积极回应实践对建立集体建设用地使用权制度的呼唤，加快推进土地征收制度改革并实现农村集体经济与农村社会保障体系的良性互动。[关键词]：农村集体经济农村集体经济组织成员权农村土地社会保障作为一个农业大国，我国大部分人口在农村，因此，党和政府对“三农”问题极为重视，先后出台了一系列惠农、支农、强农政策，我国农业、农村已经取得了举世瞩目的成就。但是，“农业基础仍然薄弱，最需要加强；农村发展滞后，最需要扶持；农民增收仍然困难，最需要加快”。[1]要改变这种现状，除了党和政府继续加强政策扶持外，最根本的措施还是逐步增强农民、农业自身的造血能力。而发展、壮大农村集体经济对增强集体经济的服务功能、增强农民、农业自身的造血能力发挥着基础性作用。在农村集体经济确立形成、经营运作以及协调发展过程中，从国家根本大法宪法到基本法律如民法通则、农村土地承包法、物权法、土地管理法等均已从经济主体、财产权利及其经营运作行为诸方面作了权威性规范，为农村集体经济按规则运作奠定了重要基础，提供了基本依据。因此，在建设社会主义法治国家的今天从法律角度探讨农村集体经济有效实现问题具有重大的理论意义和实践指导价值。法律的生命在于施行。[2]因此，在法律制度构造的过程中，一切目标模式或方案的科学性、合理性、有效性及其现实可行性，均取决于它们是否以对现实关系正确而全面的认识为基础或前提。制度无效、“走样”等现象之所以时有发生，都是因为未获得对现实关系的正确认识。[3]为了解我国农村集体经济实现过程中法律制度的实然运作情况，进而为农村集体经济的有效实现提供法制保障，“我国农村集体经济有效实现的法律制度研究”课题组（以下简称课题组）精心拟定调查问卷，于2010年7—8月先后深入湖北、山东、黑龙江、山西、陕西、河南、四川、贵州、广东、河北、安徽、江苏等12个省的72个村展开田野调查。在所调查的样本村中，名村和普通村各约占50％。[4]本次调查问卷内容分农村集体经济有效实现的法理内涵，主体制度，财产权制度，经营运作制度，财政金融、土地管理、社会保障等配套制度五个有机联系的模块。课题组共收回有效问卷432份，整理访谈笔录72份。本调研报告在分析中使用的数据与材料均取自于本次调查直接获取的素材。一、农村集体经济有效实现制度的法理基础考察市场经济是法治经济，法律规范是客观存在着的现实经济关系的集中反映，具有调整经济生活，规范经济行为，维护经济秩序，组织、管理、服务经济活动的功能。依法治国方略的全面落实和社会主义法治国家的加快建设也要求把各项事业建设纳入法制轨道。因此，农村集体经济的发展壮大，要求农村集体经济规范化、法制化运行，并需要健全的法律制度保驾护航，激发农村集体经济的活力，实现有序发展，造福于农村集体经济组织成员。法理学视野下的农村集体经济及其实现大致可分为两个层面：一是相关法律法规概况及其实施情况，二是作为基本要素的农村集体经济组织的地位及功用。（一）相关法律法规概况从实践情况来看，我国虽然没有制定专门的法律、行政法规，但各地大多制定了地方性法规等规范性文件，如“农村集体资产管理条例”、“农村集体经济组织管理办法”等。面对“就您所了解，您村所在的地方政府（县、市、省）有没有颁布或出台过有关农村集体经济组织管理方面的地方性法规或政策性文件？”这一问题，有76.9％的受访农户表示出台过这方面的地方性法规，有6.7％的受访农户则认为没有出台过这些地方性法规，还有16.7％的受访农户对是否出台过有关地方性法规的情况不清楚。在知道出台过有关农村集体经济组织管理方面的地方性法规的受访农户中，表示这些地方性法规实施效果“好”的受访农户所占比例为62.9％，表示实施效果“一般”的受访农户所占比例为29.9％，表示实施效果“不好”的受访农户所占比例为3.6％，还有6.5％的受访农户表示对实施效果“不清楚”。[5]可见，从全国情况来看，受访农户较关注并知晓有关农村集体经济组织管理方面的地方性法规，而且对其实施效果较为满意。（二）农村集体经济组织的地位虽然各省在发展农村集体经济时均重视地方性法规的作用，但从调查结果来看，农村集体经济组织的独立性并不强，只有26.4％的受访农户反映其所在村具有独立的农村集体经济组织，[6]而73.1％的受访农户反映本村的农村集体经济组织与村民委员会的功能合在一起，没有独立性，另有0.5％的受访农户不清楚什么是农村集体经济组织。在访谈中，对于农村集体经济组织与村民委员会合二为一的发展历程，有受访农户指出，在20世纪80年代当地除村民委员会之外还有经济联社：村民委员会只管村庄社会事务，如治安、计划生育等；经济联社管理承包、种地等经济发展，但不到2年时间，经济联社就倒闭了，村里由经联社负责的经济事务自此由村民委员会统一管理，形成合二为一的现实。受访农户对农村集体经济组织和村民委员会合二为一的实践基本上都表示认同，因为他们担心在村民委员会之外另设一个农村集体经济组织会增加管理成本。不过，也有受访农户表示如果能够将农村集体经济组织和村民委员会在职能上分开，设立一个专门发展集体经济的组织对发展经济会更好一些。还有受访农户表示对此问题的态度比较矛盾，将农村集体经济组织和村民委员会在职能上分开会造成工作上的困难，因为村民委员会与基层政府沟通和联系更加方便，但合在一起也有困难，毕竟职责不明晰。可见，受访农户对农村集体经济组织和村民委员会是否分设存在分歧，但对两者职能不同，而应当将其经济职能和社会职能分开，同时在现行村民委员会体制下由专人负责经济发展则有普遍的共识。农村集体经济组织普遍不独立存在的现实在客观上使村民委员会在代行农村集体经济组织职能时表现积极，分别有98.1％、92.1％、47％、76.6％、73.6％和68.8％的受访农户表示，村集体在“加强道路、水利、饮用水等公益事业建设”、“改善农村文化、教育、环境卫生设施”、“适当补贴失地、无地成员（农民）”、“提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金”、“为农户的承包经营提供服务”、“在本地为集体成员（农民）提供就业机会”方面发挥了作用。不仅如此，在“适当补贴失地、无地成员（农民）”、“提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金”、“为农户的承包经营提供服务”、“在本地为集体成员（农民）提供就业机会”等方面，在名村中分别有57％、87.1％、75.3％和82.8％的受访农户表示所在村集体发挥了作用，而在普通村中则分别只有39.4％、68.7％、72.4％和58.1％的受访农户认可所在村集体发挥的作用。可见，名村在代行农村集体经济组织的工作方面做得明显好一些。造成这种差别的主要原因应该是，相对于普通村，名村的经济实力雄厚，因而能够拿出资金为村民服务。值得注意的是，不管是在名村还是在普通村，受访农户对所在村集体都有类似的期望，即希望自己所在的村集体（集体经济组织）能够“为加强道路、水利、饮用水等公益事业建设提供资金”、“为改善农村文化、教育、环境卫生设施提供资金”、“适当补贴失地、无地成员（农民）”、“为集体成员提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金”、“为农户的土地承包经营提供良好服务”，“在本地为集体成员（农民）提供就业机会”。换言之，在“适当补贴失地、无地成员（农民）”、“为集体成员提供社会保障（医疗、养老、失业等）资金”和“在本地为集体成员（农民）提供就业机会”方面，受访村集体（集体经济组织）目前的作用与农户的期盼存在相当的差距。由于法律制度的完善不仅能够巩固当前农村集体经济发展的已有成果，而且能够进一步推动农村集体经济的发展，因此分别有77.7％、80.7％、75.1％、58.6％和76.7％的受访农户认为发展农村集体经济需要“完善集体经济的组织形式”，“切实保障集体财产权”，“立法明确给予集体经济税收优惠”，“政府协助解决集体债务”和“规定信贷政策等资金扶持”等政策、法律支持。尤为突出的问题是，在普通村中有70.3％的受访农户要求“政府协助解决集体债务”，即使是在经济实力较为雄厚的名村，也有42.9％的受访农户认为需要“政府协助解决集体债务”。在访谈中得知，村级债务大多是因农村公共事业建设而造成的历史欠账、为维持村集体正常运作所进行的必要投入以及村办集体企业衰败倒闭形成的。这要求，政府对此进行清理，给予必要投入，大力化解债务包袱，为农村集体经济的发展壮大提供良好的经济环境。二、农村集体经济有效实现的主体法律制度考察农村集体经济须通过能动的主体的运作才能有效实现，故主体实施行动的效果是其中的关键。从制度层面看，农村集体经济有效实现的主体主要为作为一个整体的农村集体经济组织（或者现实中的村民委员会）及其成员（在法律上主要表现为集体与作为成员的农民之间的权利义务关系）。（一）农村集体经济组织的现实运作情况面对“您认为本村村民委员会（村民小组）行使集体经济职能的效果如何？”这一问题，受访农户认为“很好”和“一般”的分别有61.3％和26％，认为“不好”的仅有3.9％。其中，名村受访农户对村民委员会行使集体经济职能的效果评价更高，表示“很好”的受访农户所占比例为68.1％，而只有56.1％的普通村受访农户则表示“很好”。出现此种现象得益于农村税费改革后，一方面基层政府对村民委员会行使农村集体经济组织经济职能的干预较少，另一方面家庭承包责任制的刚性化和全覆盖，也使得一般村集体在经济职能的发挥上无用武之地，多数受访农户的肯定回答是对村民委员会（村民小组）有限经济管理活动的肯定。这也说明，村民委员会代行农村集体经济组织经济职能在目前实践中并非完全不可行。在本次调查中，认为“基层政府对您村集体经济组织行使职能（如调整承包地、决定征地补偿分配方案、经营村办企业、招商引资等）”不当干预“较多”的受访农户仅有7.7％，认为不当干预“较少”的有18.1％，而高达72.3％的受访农户认为“没有”不当干预。此现象可反映出多数基层政府在农村集体经济发展过程中依法行政，有利于村民委员会（村民小组）正常行使经济职能，促进农业良性发展、农村持续稳定。绝大多数受访农户都认为村集体（集体经济组织）在行使经济职能时应当享有“依法将集体耕地发包给农户”（88.6％）、“依法调整、收回承包地”（77％）、“依法管理村办企业”（80％）、“合理分配征地补偿款”（83.1％）的权利；过半数的受访农户认为，村集体有权“合理收取一定数额的耕地承包费、宅基地和自留地（山）使用权转让费”（50.3％）、“决定自留地（山）的分配”（51％）、“决定宅基地的分配”（67.7％）等。在享有权利的同时，受访农户也认为村集体必须履行或承担“对撂荒耕地进行管理”（85.6％）、“对闲置的宅基地、自留地（山）进行管理”（83.5％）、“不得违规发包耕地、随意调整或收回土地”（83.3％）、“不得对分配征地补偿款等事项进行暗箱操作”（83.5％）、“经营村办企业的收益须用于村集体事业或村民福利”（81.4％）、“使用上述收取的承包费、宅基地使用权费等应履行法定程序”（62.2％）等职责和义务。（二）集体成员农民作为集体经济组织的一员，应享有成员权。通过成员权的正当行使，参与集体事务决策，分享集体的收益。在实际生活中，农民对成员权的享有、行使和实现与集体经济组织纠缠不清，亟待理顺。[7]由于农村集