我国城市公用事业市场化改革的经济法规制研究——基于

博士学位论文我国城市公用事业市场化改革的经济法规制研究——基于系统论的思考ResearchonRegulationofEconomicalLawoftheUrbanPublicUtilityInChinainthePerspectiveofSystemTheory作者姓名：滕燕b2006030107063指导教师：李昌麒教授西南政法大学SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw内容摘要改革开放以来，民生问题得到了前所未有的关注和发展，而城市公用事业又涉及民生的诸多领域。城市公用事业具有公益性与经营性双重属性，既是事关公共利益和公共福祉的基础经济领域，又要满足经营中的成本效益要求，因此它的运营往往有别于一般市场主体的营运行为。经济学的研究表明，市场机制在公共产品的提供过程中存在“失灵”的现象，因而医治这种失灵的处方主要是应当由政府以直接供给的方式予以提供。但随着制度经济学、公共管理学等诸多学科对政府干预的研究可知，政府在“治病”的同时自己也会“生病”，而政府在提供公共服务的同时也存在着自身利益导向、寻租腐败、缺乏成本约束以及低效率等问题，因此政府干预在治“市场病”的同时，也要接受市场机制对“政府病”的医治。迄今为止，对城市公用事业改革的研究和讨论基本上都是围绕着政府和市场的关系而展开的，并且一直争论不休。面对这一问题不仅不同国家有不同的选择，而且同一个国家在不同的时期也有不同的选择。从我国改革开放实践的需要来说，我国的市场机制还不够健全，需要进一步培育。可以说，我国的经济制度尚处在转轨时期，这就决定了我国的城市公用事业改革面临着培育完善的市场机制和规制政府干预行为的双重任务，西方国家城市公用事业发展过程中所经历过的历时性矛盾，在我国的城市公用事业改革中则表现为一种共时性矛盾。这就使得在我国城市公用事业经营领域中引入市场机制，转变政府职能，提高经营效率和经营质量，进行市场化改革就必然要成为城市公用事业中的各个具体行业改革的方向和发展趋势。由是我国也先后出台了众多的法律、法规、规章和政策推动和固定这一改革进程。本文试图从城市公用事业的问题入手，以经济法机理为视域，以城市公用事业的经济法规制为研究重点，尝试运用系统论的思维模式去审视城市公用事业的改革问题，厘清城市公用事业中的市场运营与政府干预的关系。本文力图在反思和批判简单化的、决定论的、线性的、割裂的思维方式的基础上，系统地研究在我国法律体系中应当怎样调整城市公用事业、如何协调政府与市场的关系，同时通过对现行立法的审视，探索如何完善经济法对城市公用事业的规制，其间包括提出解决城市公用事业领域中存在的问题的新思路。本文是按照以下逻辑顺序展开研究的：首先是“提出问题”，即通过对城市公用事业及其市场化改革的现实考察，总结出其中的经验和问题；其次是“分析问题”，即在法律层面上揭示城市公用事业市场化实践的法律路径，重点是分析经济法在规制城市公用事业中的优势，并尝试用系统论的方法对城市公用事业市场化中的经济法规制进行重塑；最后是“解决问题”，即探索如何建构较为完备的城市公用事业的经济法制度体系。全文分为4章。导论先是阐明选题意义，并对相关主题的国内外研究进行综述，重点在介绍系统论的研究方法。通过运用系统论的方法阐明了经济法对城市公用事业进行规制的可行性和必要性，旨在展现系统论方法在创新城市公用事业的经济法规制方面的可行路径，以便为后文的法律路径选择和重塑调整城市公用事业关系的经济法制度体系及具体制度设计奠定方法论基础。第一章我国城市公用事业改革及其存在的问题。本章的主要目的在于提出问题。本章首先论述了城市公用事业及其市场化改革取向，从理论上分析城市公用事业市场化的正当性基础，对现实中要不要市场化的争论进行回应。再通过对城市公用事业市场化的国际考察，总结其成功的经验和教训及其对我国的启示。最后是对我国城市公用事业市场化实践的经验和问题进行梳理，并对这些经验和问题进行了分析。指出城市公用事业的市场化改革是不能动摇的趋势，但也要充分重视城市公用事业改革中既存在市场机制本身的运行缺陷问题又存在政府干预不当的问题，既有理念上的认识偏差又有制度上的构建不完善。第二章城市公用事业改革的法律规制路径选择。基于我国城市公用事业市场化中问题的独特性，本章从理论及实践两方面分析城市公用事业改革中的法律规制问题。通过梳理改革三十年来的城市公用事业立法及政策，揭示城市公用事业改革的法律规制现状，并从系统论的角度分析民法、行政法规制的不足，论证了经济法作为部门法在对社会公共利益与个人利益的保障、在对公平、效率、秩序法价值的实现，以及在促进政府与市场关系的协同等方面的优势。为重塑城市公用事业的经济法规制系统提供了理论支撑。第三章重塑城市公用事业改革系统的经济法规范。本章从系统论的思维方法入手，试图对城市公用事业的经济法规制系统进行建构。首先是系统结构的分析，即通过分析，阐述经济法规范系统的内部结构，即建立城市公用事业基本法、行业单行法规、配套规范、经济政策相配合的完整体系；通过增加官僚体制的弹性、设置独立的监管机关、合理界分政府的职能，实现政府干预的权力即职责结构的重塑；通过立法保障市场主体的权利，规范主体的义务，实现市场主体结构的重塑；通过完善市场自组织与优化政府决策程序重塑城市公用事业的调整方式。其次是对系统功能的分析，即基于以上认识本章一方面通过经济法对市场与政府的双重干预，回应城市公用事业的现实需要以及实现对公共利益与公共秩序的保障的阐述，表明经济法有别于其他部门法的系统功能。最后是系统演化的分析，从开放系统的角度理解经济法系统，即通过与外界的信息交换，经济法规范系统进行着选择、适应、调节和组织等，及时弥补对市场的规范之不足，除此之外还论证了政府有限理性与非理性的克服途径，以实现在结构与功能上演化。第四章建立健全城市公用事业改革的经济法制度体系。本章在前面论述的论基础上，将理论分析落实到具体的制度构建中；基于系统自组织的思考，从耗散结构和熵的角度构建和培育完善的市场机制，制定克服市场失灵的市场规范；通过对市场准入规范、质量标准规范、竞争秩序规范和信息披露规范的构建，实现市场秩序向有序、高效方向发展；基于系统控制论的思考，按照贝尔的五个功能子系统模型构建城市公用事业中政府干预行为的经济法规范；通过政府在协调、优化控制、发展和决策方面的控制行为的法律化，建立有内在联系的、相互适应和相互作用的，包括产业规划、财政补贴、运营监管等与市场协调的促进城市公用事业良性发展的经济法制度系统。关键词：城市公用事业；系统论；经济法AbstractSincethereformandopeningup,thepeople'slivelihoodproblemshasbeenunprecedentedattentionanddeveloped.Publicutilitiesinvolvedinmanyfieldsofthepeople'slivelihood,utilitieshavecommonwealandmanagementofdoubleattribute,notonlyconcerningthepublicinterestandpublicwelfarefoundationineconomicfield,butalsosatisfyingtherequirementsofcosteffectiveinoperation.Sotheoperationisdifferentfromthegeneralmarketmainbodyofbusinessbehavior.Theresearchachievementofeconomicsshowsthatthemarketmechanismintheprovisionofpublicgoodsintheprocessofbeingfailurephenomenon,soforalongtime,thegovernment,asadirectsupplier,becomestheprescriptionforcuremarketfailures.Butwiththestudyofinstitutionaleconomics,publicadministration,andmanyotherdisciplinesongovernmentintervention,thegovernmentishealingalsowillbesick.Thegovernmenthassomeproblemsonprovidingpublicservices,suchastheirowninterestsleading,rent-seekingcorruption,lackofcostconstraint,lowefficiency.Sopeoplearesurethatwhengovernmentinterventioninthisareaplaysanindispensablerole,alsoneedthemarketmechanismtolimitgovernmentinterventioninthefailurephenomenon.Sofar,thepublicutilitymanagementofresearchanddebatearebasicallyaroundtherelationshipbetweenmarketandgovernmenttolaunch.Betweenthegovernmentandthemarket,thecoordinationfunctionisalwaysacontroversialproblem.Differentcountrieshavedifferentchoices;differentperiodalsohasitsdifferentselection.FromtheneedsofthepracticeofChina'sreformandopeningup,China’smarketstillneedstobefurthernurtured,marketmechanismsarenotperfectenough.Andweareexperiencingthetransitionperiodofeconomicsystem;ourutilityreformfacesafosterperfectmarketmechanismandtherestrictionofgovernmentinterventioninthedoubletasks.WesternutilitiesinthedevelopmentofdiachroniccontradictionsinChina'sreformofpublicutilitieswillbetransformedintoasynchroniccontradiction.Intheoperationofpublicutilitiesinthefield,itintroducesmarketmechanism,changesgovernmentfunction,improvestheoperatingefficiencyandmanagementquality,andmarketorientationhasbecometheutilityofeachspecificindustry’sdirectionandtrendofreform.Chinaalsohasissuedanumberofadministrativeregulations,rules,policies,inconjunctionwiththisreformprocess.Theauthorattemptstostartfromtheutilities,withafocusonregulationofeconomiclawofthepublicutilities,andtriestousethesystem