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法律硕士专业学位论文我国小额贷款公司监管法律问题研究AStudyofLegalIssuesofSupervisiononSmallLoanCompaniesInOurCountry作者姓名：顾庆刚指导教师：盛学军教授西南政法大学SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw12内容摘要在我国目前经济社会发展不平衡的经济转型时期，“只贷不存”的小额贷款公司从事的小额信贷服务缓解了“三农”与微型企业的融资压力。但是我国小额贷款公司的可持续性发展受到了对其监管的阻碍。本文采用比较研究法，借鉴国际小额信贷监管的经验教训，以可持续发展的视角审视我国对小额贷款公司监管现状与存在问题，探索适合我国小额贷款公司的监管制度势在必行。良性的监管环境，明确的监管体制，透明的监管制度等是对小额贷款公司的监管过程中极其重要的因素。先前我国对小额贷款公司监管的研究侧重于小额贷款公司的法律定位以及由此引发的监管主体的难题，但是各个地方政府的监管实践为这些难题提供了出路，小额贷款公司如雨后春笋般得发展恰好说明了小额贷款公司的法律定位和监管主体并非是小额贷款公司发展的昀主要障碍。但是，我国对小额贷款公司的监管存在着监管的法律制度不健全、监管体制不合理、监管内容与监管措施的僵化以及产生的其他问题方面的不足。本文着重分析这些问题产生的原因，并提出解决我国小额贷款监管存在监管的法律问题的框架，从而为我国小额贷款公司的监管提供有益的借鉴，推进监管法律制度的改革进程，促进我国小额贷款公司的可持续发展。本文分为四个部分，第一部分论述了小额贷款公司一般性问题。首先对小额贷款公司进行界定，并着重将小额贷款公司于村镇银行进行比较，进而引出小额贷款公司在我国经济社会转型期存在的意义和作用。第二部分采用比较研究法，对国际小额信贷法律监管进行了研究与分析，找到能够为我国小额贷款公司法律监管提供借鉴的方面。首先阐述了国际小额信贷监管的必要性，在监管的必要性基础上，考察了国际小额信贷监管制度，其次考察了国际小额信贷监管的实践和法律框架。第三部分分析我国小额贷款公司监管存在的法律问题，并且针对存在问题以法律的视角进行分析。本文在借鉴国际小额信贷监管经验的基础上，认为我国对小额贷款公司的监管主要存在监管法律制度不完善、监管体制不健全、具体监管规则和措施僵化、风险监管滞后等问题。3第四部分提出了解决我国小额贷款公司监管存在的法律问题的法律框架。主要是从监管法律制度的完善、监管体制的重构、具体监管制度和准则的完善、风险监管的强化以及小额贷款公司的权利等方面进行论述。关键词：小额信贷；小额贷款公司；村镇银行；监管体制；风险监管4目录引言……………………………………………………………………………………1一、小额贷款公司概述………………………………………………………………2（一）小额贷款公司的基本含义………………………………………………2(二)小额贷款公司的现实意义………………………………………………4二、国际小额信贷的比较研究………………………………………………………6（一）国际小额信贷的监管制度………………………………………………6（二）国际小额信贷的监管实践………………………………………………7三、我国小额贷款公司监管现状及存在的问题分析………………………………10（一）监管的法律制度不健全…………………………………………………11（二）监管体制有待完善………………………………………………………11（三）监管过度与监管不足并存………………………………………………12（四）风险监管制度不健全……………………………………………………14（五）未明确规定小额贷款公司的法律救济机制………………………………………15四、完善我国小额贷款公司监管法律制度的对策……………………………………………16（一）完善我国小额贷款公司监管的立法………………………………………………16（二）明确分层监管的主体及其权责……………………………………………………17（三）完善具体的监管规则………………………………………………………………18（四）加强对小额贷款公司的风险监管…………………………………………………22（五）强化对监管机构权力约束…………………………………………………………24参考文献……………………………………………………………………………27致谢……………………………………………………………………………295引言为了扶持“三农”与解决微型企业融资难题，中央提出了创新农村金融思路的政策，商业性的小额贷款公司应运而生。自2005年5月试点尤其是2008年5月中国人民银行、中国银监会发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》后，小额贷款公司试点扩展到全国。目前有19个省份在自担风险和风险处置的基础上出台了本省的试点意见参与小额贷款公司试点。截至2011年第三季度月末，全国共有小额贷款公司3791家，贷款余额3359亿元，前三季度累计新增贷款1379亿元。这充分显示了小贷款公司强大生命力与在支持“三农”和微型企业方面发挥的作用。但是小额贷款公司的法律监管现状不能满足小额贷款公司的可持续发展，制约了其应有的扶贫功能的发挥。先前对小额贷款公司监管的研究侧重于小额贷款公司法律定位、监管主体的明确与法律制度的建设等方面，虽然这些研究为我国小额贷款公司的发展提出了建设性的框架，但是，目前为止我国小额贷款公司法律监管存在的迫切需要解决的问题仍然没有得到切实、有效的解决。本文对我国小额贷款公司监管法律问题研究，主要是采用比较分析法，借鉴国际上成功的小额信贷监管经验来对我国小额贷款公司进行有效的监管。就如同穆罕默德·尤努里所说“一旦我们有一个很好的监管的环境，对于政府、对于投资者。对于任何人来说就非常清楚游戏该怎么做，监管环境必须非常清楚、明了、透明，所有人都知道自己的定位，什么是对的，什么是错的”。由此可见，有效的政府监管对小额贷款公司的发展极其重要。我国在小额贷款公司的监管方面的确做出了努力，但是监管还是存在诸多的法律问题。这些问题除了监管主体和小额贷款公司法律定位等亟需解决的问题外，包括法律立法的不完善和法律冲突、监管体制不合理、监管的具体规则存在缺陷、监管机构与小额贷款公司责权利的模糊以及风险监管的弱化等具体问题。这样的监管现状制约了小额贷款公司的发展，本文旨在探究适合我国小额贷款公司发展的法律监管，以期对未来小额贷款公司的监管提供借鉴。6一、小额贷款公司概述（一）小额贷款公司的基本含义1．小额贷款公司的界定根据中国银监会、中国人民银行出台的《关于小额贷款公司试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）中对小额贷款公司所作定义。小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。于是，对小额贷款公司我们可以从以下几方面进行界定：一是为低收入群体和微型企业提供小额贷款业务。低收入群体和微型企业在借款时，由于自身能力的限制无法向银行等正规金融机构所提供相应的担保、抵押或质押，难以符合正规的贷款标准，因而无法从正规金融体系取得所必须的资金。小额贷款公司的设立初衷就是专门为低收入群体和微型企业提供金融服务，满足这类群体的资金需求。《指导意见》对小额贷款公司的规定反映了这一重要特征。1二是有灵活的利率定价机制和较高的利率水平。小额贷款公司主营业务是贷款业务，但是其在经营过程中往往面临着无贷可放的局面，导致小额贷款公司具有较高的交易成本和风险损失。国际上达成的共识是逐步放开对小额信贷的利率限制。实践证明，小额信贷客户即使承担了较高的利率水平，他们也能从借贷和随后的生产生活中获得超过借贷成本的收益。更重要的是，小额贷款公司较高的利率水平可以有效的将乡镇社区中的有权阶层排斥在外，保证了低收入群体和微型企业对小额贷款的可获得性。实践中小额信贷的贷款利率一般高于正规金融机构和非政府组织小额信贷利率，低于民间借贷平均利率，利率分布无明显的档次特征。不过，基于小额信贷的扶贫性质，小额贷款公司在不超过司法部门规定的上限与中国人民人民银行公布的基准利率的0.9倍下限内，对不同的贷款类型设1《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发200823号）规定：小额贷款公司在坚持为农民、农业和农村经济发展服务的原则下自主选择贷款对象。小额贷款公司发放贷款，应坚持“小额、分散”的原则，鼓励小额贷款公司面向农户和微型企业提供信贷服务，照例扩大客户数量和服务覆盖面。7定了不同的贷款利率。2三是努力实现可持续性和扩大业务覆盖面。小额贷款公司是盈利性企业法人，营利性为其首要目标。可持续性，是一个质的指标，指的是在扣除通货膨胀的影响后，小额贷款公司的业务收入能够覆盖公司运行成本，从而实现盈利。而业务覆盖面是一个量的概念，主要是指小额贷款公司拓展目标客户即低收入群体和微型企业的广度和深度，这是由小额信贷的扶贫性社会功能决定的。商业性的可持续性和扶贫性社会功能并不矛盾。3我国的商业性的小额信贷也必须坚持使商业性有助于实现扶贫性社会功能的原则。2．小额贷款公司与村镇银行的比较就我国小额贷款公司实践而言，吸收存款、取得金融机构牌照是民间资本“阳光化”进入金融市场重要动力。其中，转制为村镇银行是小额贷款公司昀具可行性的发展方向。依照《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》、《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》的明确规定小额贷款公司在股东自愿的基础上，满足依法合规经营、没有不良信用记录的条件，可转制为村镇银行。正是小额贷款公司与村镇银行这种转制可能性的关系，笔者将简单介绍我国村镇银行及其与小额贷款公司之间的区别。自银监会2007年1月22日发布《村镇银行管理暂行规定》、《村镇银行组建审批工作指引》以来，截止2011年一季度末，全国有400家村镇银行挂牌开业，资本规模由几百万元到上亿元不等，设立主体包括政策性银行、城市商业银行和外资银行。《村镇银行管理暂行规定》的第2条规定，“村镇银行是指经中国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的，主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构”。小额贷款公司与村镇银行的昀根本的区别在于是否为金融机构。村镇银行是经银监会批准设立的金融机构，而小额贷款公司是经银监会批准设立的银行业金融机构，也正是由于村镇银行为正规的金融机构，才对小额贷款公司有巨大的吸引力。因为小额贷款公司与正规的金融机构本质区别在于不能吸收公众存款。小2一般来说农业贷款、养殖业贷款的利率明显低于工商、运输业和服务业的贷款利率，商业贷款利率低于工业贷款利率。3陈岱松：《小额贷款公司法律制度研究—上海的实践与探索》，北京：法律出版社，2010年，第17页。8额贷款公司若能够转制为村镇银行，就可以合法的吸收公众存款，可以降低成本，提高股东的资本收益率，这也是解决小额贷款公司资金困难的根本出路。但是小额贷款公司与村镇银行的区别不仅限于是否能够吸收存款，还包括法律对发起人的要求和持股比例的限制不同。《村镇银行管理暂行规定》第25条规定，村镇银行的发起人必须是银行业金融机构。该银行业金融机构应当是村镇银行的昀大股东或者唯一股东，且持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%。除发起人之外的单个自然人股东及关联方或单一非银行金融机构股东及关联方持股比例不得超过村镇一行股本总额的10%。而根据《指导意见》的规定，小额贷款公司单一股东及其关联方持有的股份不得超过其注册资本总额的10%。由于法律法规对村镇银行和小额贷款公司发起人及其股东持股比例的限制性规定，小额贷款公司若转制为村镇银行，其原有股东即丧失控制权，这也是目前小额贷款公司转制道路上的难题。（二）小额贷款公司的现实意义1．加快农村金融的改革创新从2004年至2009年连续六年的中央一号文件中，强调加快农村金融改革的迫切性和紧迫性。我国目前的农村金融体系主要体现在小额信贷体系的发展，农村金融体系主要包括商业银行和农村信用社的小额