我国农地所有权的法律剖析

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题我国农地所有权的法律剖析王权典关键词:农地集体所有权/立法构造/主体形式/变革设想thecollectiveownershipoffarmlandsinChina,legistrativeconstruction,mainpatterns,reform内容提要:从分析我国农地集体所有权的立法构造、主体形式等方面的缺陷入手，结合相关理论与实践，论述农地所有权法律制度变革的意义及要点。Reportedandanalyzedinthispaperisthedeficienciesoflegistrativeconstruction,mainpatternsofthecollectiveownershipoffarmlandsinChina.Basedontheabove,combiningwithrelatedtheoriesandpractises,thepapercontinuestopointouttheimplicationforthereformofthecollectiveownershipoffarmlandsinChinaandsuggestssomemainpoints.一、农地集体所有权的立法现状及缺陷我国实行的是土地社主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制，在法律形态上即表现为土地全民所有权(国家所有权)和集体文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题所有权。公民个人及其他社会组织或团体概不拥有土地所有权，土地的私有不为法律所承认。据统计，农地中的95.4%属于农村劳动群众集体所有，仅有4.6%的农地属于国家所有(目前主要是由国有农场企业、国有牧场企业、国有种植企业经营使用)，故集体所有权在农地所有制中占主导地位。新中国成立后，先后通过土地改革、引导农民成立互助组、初级合作社和高级合作社至人民公社，逐步建立起农地劳动群众集体所有制。我国《宪法》第10条规定：“城市的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山也属于集体所有”。1998年九届人大常委会第四次会议修订通过的《土地管理法》第8条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。”2002年九届人大常委会第二十九次会议通过的《农村土地承包法》第2条规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”1999年国务院颁布的《土地管理法实施条例》第2条亦规定：“依法不属于集体所有的林地、草地、基地、滩涂及其他土地属于全民所有即国家所有。”然而，现行立法对农地集体所有权的制度构造存在一定的缺陷，其主要表现在两个方面：一是主体界定不明确;二是权利内容残缺。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题首先，根据《宪法》(第9、10条)、《民法通则》(第74条第2款)和《土地管理法》(第10条)的有关规定，农地所有权的主体有三种类型：乡(镇)农民集体、村民小组集体、村民小组农民集体。而至于何谓“农地集体?”以及这三种“农民集体”之间的关系应如何理顺?法律上从来就是模糊不定的。其次，根据《民法通则》的规定，集体对其拥有的土地应具有占有、使用、收益和处分的权利。然而，《宪法》及《土地管理法》在设定独立集体土地所有权的同时又规定：国家因“公共需要”，可以随时对农民集体所有的土地实行征用;同时国家通过税收和价格手段将大部分地租收归国有，似乎成为实际的农地所有者;另外，集体在行使土地所有权时，必须依法接受国家监督管理，集体不拥有对其所有的土地的买卖、出租、抵押等处置权，也不得将土地直接出让、出租用于非农建设。前者说明国家凭借行政强制力量可单方介入集体土地所有权的行使，即视同在某种情况下国家可以剥夺集体土地所有权;后两者则在某种意义上也反映集体土地所有权的基本权能行使受到较大限制。二、农地集体所有权的主体形式从法律主体形式上看，农地集体所有权包括三种类型：乡(镇)农民集体所有权、村农民集体所有权、村民小组农民集体所有权，似乎不存在农地所有权主体缺位的问题，其实，关键问题是在于现行立文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题法中“农民集体”的概念一直较为模糊，农民集体的法律地位、农民所有权的行使主体不甚明确，容易导致争议与实践中的混乱。首先，作为农地所有权主体的农民集体，实际上是由一定社区(乡镇、村、村民小组)范围内的全体农民组成的整体。其法律地位应如何认识呢?曾有三种观点：一是认为“农民集体”既非自然人，也非法人，不是独立的民事主体;二是认为“农民集体”是全体集体成员，集体所有权即全体成员的共有权;三是认为“农民集体”是“个人化与法人化的契合”，集体财产应为集体组织法人所有，(该)法人可以对集体财产享有独立的支配权，并且具有一定的组织形式即农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组。而集体组织成员对集体财产享有股权或社员权。诚然，这三种观点的理论视角不同，都有一定的道理，但均不能完全切合农地集体所有权的实际情况，且拘泥于现行立法的某些规定(如《民法通则》规定民事基本主体只有自然人与法人而无“集体”一词，共有只有按份共有与共同共有)，在学理逻辑上未必应然成立。故此进一步展析如下：一方面，我国宪法、法律明确规定法人是不能享有土地所有权的，而农民集体依法享有土地所有权;法人以其全部财产对外承担民事责任，而农民集体只能以其全部财产中可依法处分的部分财产承担民事责任;法人必须有一定组织形式，而法律并未要求农民集体必须具备一定组织形式、组织机构后才能成为集体土地所有权主体;企业法人文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题在内部只可设立非法人的分支机构，对外可以成为公司的投资主体(股东)，一般不能单独出资创办其他企业法人，而农民集体可以依法创办其内部的具有法人资格的乡(镇)、村办企业，但不能成为公司的投资主体。这表明，农民集体与法人是不能等同起来的，农民集体未必具有法人资格。另一方面，农民集体亦非法律上的其他非法人组织。这是因为：农民集体拥有完全可独立支配的财产，对外能够独立承担民事责任，最重要的是其享有农地所有权;而其他非法人组织并不拥有完全自主支配的财产，即不具有独立的民事责任能力，特别是无法享有土地所有权。另外，公有制在法律上主要表现为国家所有权与集体所有权，正如国家是由全民所有抽象出一样，集体也应由一定社会全体成员抽象出的一个主体概念，但反过来的说法不能成立——公有团体成员不可能是所有权的主体。因而，将农民集体所有权主体等同于其成员之说法也站不住脚的。客观地说，“农民集体”作为民事主体并非抽象或虚化的，如乡镇行政管辖范围内的全体农民、行政村范围内的全体农民、村民小组管辖范围内的全体农民，它们既具有历史延续性和现实稳定性，也是文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题法律所确认的、完全有别于自然人、法人、其他组织等一般民事主体而系一种新型的特殊民事主体。[1]其次，关于农地所有权的行使主体问题，学界亦有争论，一般集中于乡(镇)人民政府、乡(镇)村民集体经济组织、村民委员会三类组织之间①。该争论亦源于法律规定的冲突及模糊性。虽然《土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。然而《民法通则》就此有不同规定：“集体所有土地，依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或村民委员会经营、管理。”这些规定至少可反映两个问题：其一，立法并没有完全明确各类农地所有权的代表是谁;其二，《民法通则》将一种类型的农地所有权代表界定为村行政组织，而《土地管理法》确定为合作经济组织，两者是否可以相互替代?对此，笔者有如下几点阐述：第一，政社合一的旧体制被废除后，无论是在法律上还是在现实中，均已不存在乡(镇)农民集体经济组织，而在实践中新发展的农工商总公司、农民土地股份合作制组织等乡(镇)集体所有制企业，并不具备法定的农地所有权行使主体或代表资格。但为了避免法律规定的文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题乡(镇)农民集体所有变成无人所有，乡(镇)人民政府便充当了乡(镇)农民集体土地所有权主体的当然代表。而乡(镇)人民政府毕竟属于一级国家政权组织，在法律上其不可能成为集体土地的所有者，且其作为公法主体具有特殊性，若使乡(镇)政府对土地的管理职能与所有权代表合二为一，结果使得集体土地事实上异化为国有土地，还会产生公权力代理财产经营的寻私现象、侵蚀农民的经营自主权与合法利益的倾向不可避免。如曾经不少地方乡(镇)政府强迫农民调整生产结构，非法干预承包经营权行使的现象;在征地过程中，乡(镇)政府以“公益投资”为名、非法截流侵吞农民集体的征地补偿费等，大都与此相关。第二，根据村民委员会组织法规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，同时兼有部分行政管理职能的准行政主体，加上“村社分离”后村民自治组织和村合作经济组织显属两个独立的主体，村民委员会不等同于农村集体经济组织，故其不宜担任农地所有权代表，否则会导致其在农地经营利用或利益处分上与农民构成不平等的关系。第三、农村集体经济组织本身也不适合作为农地所有权的行使主体。农地所有权包括乡(镇)农民集体所有权、村农民集体所有权、村民小组农民集体所有权三种类型，立法原意即在于相应的农村集体经济组织代为行使所有权，负责农地承包经营合同的签订履行和其他财文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题产的经营管理。但是，农村改革特别是实行家庭联产承包制以后，农地的集体统一经营功能被削弱了，原来以农地为基本财产的农村合作经济组织即社队已不复存在，既非一个组织严密的经济组织，亦非一级行政性组织，仅徒有虚名而已，难以适应农地所有权行使主体的法定要求——如必须能够体现全体农民的整体利益，自身必须具备健全的组织机构和独立的责任能力。[2]第四，村民小组是由既往的“三级所有、队为基础”之“生产队”演变而来的，似乎较有理由成为农地集体所有权的主体。其实亦不然，如同乡级集体经济组织一样，在推行家庭联产责任制的“大包干”的强力冲击下，村民小组逐渐萎缩，目前亦大都有名无实，难以承担农民自治与农民集体财产所有者的职能。通过上述分析表明，农地所有权主体是农地所有制中最主要的问题。目前我国农地所有权法律制度的主要缺陷在于主体界定不明确，因而导致实际运行中的权属支配关系混乱、农地所有权效力弱化、不同利益主体之间的权责不清、纷争不断，不能对外来侵权行为进行有效的抵制，也不能对土地使用中的机会主义进行约束和监督，对农地利用过程的乱收费、乱摊派等弊病无法根治，农地资源难以得到有效配置利用，严重制约了农村市场经济的发展。所以，无论是从物权法理逻辑的角度还是从现实的角度来看，都应该对传统的农地集体所有权制进行根本性的变革创新。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题三、变革设想及取向针对我国目前农地所有权制度的立法缺陷，理论界曾提出了五种改革方案：一是废除农地的集体所有权，全面实行农地私有化;二是在坚持农地集体所有制的前提下扬长避短，进行制度创新与立法设计完善;三是废除农地集体所有权，全面实行农地国有化;四是实行农地的双重结构的所有权制，即所谓国家拥有农地社会或终极的所有权，农民(户)拥有农地个人所有权;五是部分保留农地集体所有权，实行农地国家所有、集体所有和私人所有三者并存的多元结构。农地所有制的变革是一个复杂的理论与现实课题，也是一个系统创新的问题，改革必须符合科学的物权法