我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质解析及构建

我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质解析及构建作者：丁敏摘要：笔者首先对我国的环境民事纠纷行政处理机制进行概述和评价，针对环境民事纠纷行政处理机制的法律性质界定、工作机理以及在实践中的适应性和局限性进行梳理和分析。最后，结合上述资料，提出构建我国环境民事纠纷行政处理机制的基本思路和建议。关键字：环境民事纠纷行政处理行政调解根据我国环境保护法等现行法律规定，跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷，可根据当事人的请求，由环保行政主管部门或者其他依法行使环境监督管理权的部门处理。然而，对于该“处理”的法律性质，目前的法律一直没有明确。具有代表性且针锋相对的观点主要有两种：一是环境民事纠纷行政调解说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政调解，不具有法律约束力；二是环境民事纠纷行政裁决说，即认为环境保护行政主管部门对环境污染损害赔偿民事纠纷的处理属于行政行为，有法律约束力。笔者认为，对我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质认识的不同，直接涉及到环境民事纠纷能否得到及时、合法、有效和公正的处理，影响到对纠纷处理结果的认识及其执行，并将必然涉及到对相关立法的解释。因此有必要对该问题加以研究和澄清。一、我国环境民事纠纷行政处理机制的现状概览（一）我国解决环境民事纠纷的主要途径及其评价随着环境问题的加剧和公民环境意识与维权意识的不断提升，环境民事纠纷也不断增加。现阶段，因环境问题引起的纠纷，既包括由企业生产排污引起的厂群纠纷，也包括不断出现的光污染、热污染、娱乐场所噪声污染、饭店油烟污染、交通运输工具尾气和噪声污染以及各类社会生活性污染等新型环境纠纷。当然，环境民事纠纷内容本身无需过多研究，值得关注的是既有的纠纷解决机制是否具备化解纠纷的能力。在我国，受到环境污染危害的人解决与污染者之间的环境民事纠纷时，主要可以通过以下五种途径解决：1.双方平等协商解决。一旦发生了环境民事纠纷，双方当事人可以首先自行协商，在分清是非的基础上，约定互相让步，签订协议，解决双方之间的争议。用这种方式解决环境纠纷，非常简便易行，而且有利于团结和社会的安定，省钱又省时。2.调解解决。调解是指由第三者主持并促成发生纠纷的双方当事人互相协商，达成协议的活动。通过调解的方法解决纠纷，在我国早已经形成了一种制度，而且是解决纷争、增强人民团结的一种有效方法。调解包括民间调解、行政机关调解和司法调解三种方式，目前，行政机关调解已经成为解决环境纠纷的主要途径1.但是，由于调解的自愿性色彩较强，在当事人根本利益对抗而且实力不对等的环境纠纷中，往往很难达成最终一致的结论。而且，根据法律的规定，调解达成的结果当事人没有法律上的约束力和强制性，调解结论的实施不能得到法律的保障。3.申请行政机关处理解决。根据我国《环境保护法》第41条的规定，涉及以下三种问题时，受害人可以通过申请环境保护行政主管机关做出行政处理决定的方式解决。这三种问题是：跨行政区的环境污染、环境破坏纠纷以及环境污染发生后的污染责任纠纷和赔偿金额纠纷。然而，我国目前缺乏一套行政机关处理解决环境民事纠纷时需要遵循的完整缜密的处理程序，行政机关之间管理权限的划分也比较杂乱，实践中，往往会出现多个行政机关都处理同一案件和遇到棘手的环境纠纷时相互推诿的现象2.4.仲裁解决。仲裁是指当事人双方之间的争议由第三者居中调解，作出判断或裁决的活动。如果当事人之间是因为海洋环境污染产生的损害赔偿纠纷，可以通过申请海事仲裁委员会仲裁解决；如果当事人之间的污染纠纷属于其它类型，但只要涉及到财产权益，纠纷当事人可以根据我国《仲裁法》的规定，达成协议之后，向我国的仲裁机构申请仲裁。但是，由于环境纠纷具有公益性、科学性、损害结果的持续性和金额估算的不确定性等特点，很多情况下，一个“非黑即白”的仲裁书不能全面考虑到纠纷涉及的利益，由仲裁机关解决不能算作一个适宜的选择。5.诉讼方式解决。诉讼解决指的是环境纠纷当事人通过向人民法院提起诉讼的方式使其争议得以解决的情况，具体包括以下两种：以污染者为被告进行民事诉讼或者以有关行政主管机关为被告进行行政诉讼。诉讼是解决环境纠纷最正式的途径。然而，考虑到环境民事纠纷当事双方实质上的不平等以及诉讼费用高昂和诉讼程序繁杂迟延等问题，很多环境污染的受害者会望而却步。（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的主要法律依据及其评价我国环境民事纠纷行政处理机制的法律依据，主要包括《宪法》有关规定，《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》等污染防治法律的有关规定以及《森林法》、《草原法》、《渔业法》、《水法》、《土地管理法》、《矿产资源法》、《水土保持法》、《野生动物保护法》等自然资源保护法律的有关规定，并与《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等密切相关。对于破坏土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动植物等自然资源的侵权行为，我国相关的自然资源保护法律明确规定：原则上由有关行政主管部门责令加害人承担停止侵害、恢复原状、赔偿损失等民事责任，即采取行政裁决的途径，且此类行政裁决不以当事人的申请为前提，有关行政机关得主动进行处理3.根据我国《环境保护法》（1989年）第41条规定：（环境污染损害）赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理。当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。《水污染防治法》（1996年修改）、《大气污染防治法》（1995年修改）等其他污染防治法律也作出了与此类似的规定。1992年1月31日，全国人大常委会法制工作委员会“关于正确理解和执行《环境保护法》第41条第2款的答复”中强调：当事人对环保部门就赔偿纠纷所作的调解处理不服而向人民法院起诉的，不应以环保部门作被告提起行政诉讼，而应就原污染赔偿纠纷提起民事诉讼，人民法院也不应作为行政案件受理和审判。然而，《固体废物污染环境防治法》（1995年）、《环境噪声污染防治法》（1996年）和《大气污染防治法》（2000年）却规定：“赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请示，由环境保护行政主管部门或者其他固体废物污染环境防治工作的监督管理部门调解处理；调解不成的，当事人可以向人民法院提起诉讼。”有学者认为，后者将行政处理环境污染损害赔偿民事纠纷的范围缩小，处理的方式被强调为行政调解，从立法上回避了在处理固体废物污染、环境噪声污染、大气污染损害赔偿民事纠纷时调解不成时做出行政处理决定的方法4.综合以上可以看出，目前我国的环境民事纠纷行政处理机制的法律依据可以从很多法律中找到渊源，然而，这些法律规定多为综合性、概述性，具有直接操作性的程序性法律规定较为罕见。而且，关于环境行政调解和环境行政裁决的法律规定之间缺乏协调和配合，使得行政处理机制的性质和特点更加不明确。另一方面，不同法律规定之间的立法内容存在交叉和矛盾，这些问题都是我国环境民事纠纷行政处理机制弊病的根源。二、我国环境民事纠纷行政处理机制的法律性质解析（一）我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性环境行政机关处理环境纠纷具有其他部门所不具备的独特优势。目前，我国环境民事纠纷行政处理机制的适应性主要体现在以下几点：其一，专业性和技术性。按现行的环境管理体制，人民政府下设的环境行政机关是对本行政区的环保工作实施统一监管的环境保护行政主管部门，拥有专业的技术队伍和相应的环境监测技术手段、取证手段，依法享有现场检查、调查、采样监测、拍照录像、取证、污染防治设施监理、检查运行记录等行政权力，可以对环境侵权者依法行使各项行政管理权力，并可以对正在进行的环境侵害行为采取相应的强制措施，如警告、罚款、吊销排污许可证、责令停止排污、限期整改等。除了对当地环境状况、环境问题和企业排污状况最熟悉之外，环境保护行政机关较为全面地掌握环保法律法规和政策，这不仅可以克服当事人举证能力不足的缺陷，还可以借助专家的力量准确确认环境污染的事实和原因，确定责任，计算损害大小，并得到比审判更为合理的解决结果。其二，社会利益的综合衡量。众所周知，对抗制的诉讼必然会产生一个是非明确权利义务清晰的结论，而这一点对环境纠纷的解决而言，恰恰是最招致批评的5.因为环境纠纷具备涉及面广、权利义务关系复杂、责任认定时争议大、损失难以确定等特点，因而不适宜作出“winner-takes-all”或者“win-or-lose”的司法判决6.这是因为，环境民事纠纷的一个特点就是所涉及的当事双方的利益可能都有其合理性，而唯独缺少社会利益的代言人。在解决纠纷双方争议的过程中，环境保护行政机关可以把社会利益考虑其中。其三，经济效益。对跨行政区域的污染等环境问题，行政机关之间的协调更容易进行而且可以大大节省经济成本。这要比当事人选择诉讼好得多。这一点不管对当事人还是对整个国家而言，成本的节约显而易见。最后，选择上的优先性。从现代环境法的产生发展以及法律传统上看，我国环境法属于自上而下的制度设计，有极其浓厚的行政化色彩。自环境法制建设之始，我国环境法制的建设与发展就一直是由一系列的自上而下的行政化的政策和制度推动。整个环境法律体系中，行政性的处罚条款比比皆是，而有关公民环境权益保护的实体以及程序性规定却是模糊的、缺乏可操作性的。同时，由于我国特殊的历史文化传统，公民对行政机关的依赖心理和“厌诉”的心理一样根深蒂固。在纠纷发生后，公民会首先想到向有关行政机关投诉，请求行政解决。只有在这种努力不产生效果时，公民才会迫不得已的选择诉讼。（二）我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性与适应性比较，我国环境民事纠纷行政处理机制的局限性并不突出，具体可归纳为以下几点：其一，法律规定上的局限性。在环境民事纠纷的处理问题上，我国法律对行政机关的授权不够充分、清晰。不同的环境保护行政机关之间职能存在交叉和重叠，比如：在管理渔业污染纠纷时，渔政监督管理机构和环保部门就常常互相推诿7.另一方面，关于行政机关处理环境民事纠纷的管辖范围上，我国法律仅仅规定涉及到赔偿责任和赔偿金额的纠纷时，当事人才可以选择行政处理的方式解决纠纷。然而，相当一部分环境民事纠纷仅仅是对当事人的生活居住环境或者健康造成了一定的影响，尚没有形成可见的损害，这时候当事人就不能选择行政处理方式。行政机关也往往会本着多一事不如少一事的想法，以没有明确的法律依据为理由，拒绝当事人提出的解决纠纷的请求。其二，行政机关自身的局限性。在较不发达地区，污染企业往往同时是当地政府重点保护的经济支柱。环保部门在正常处理纠纷时，就会受到来自政府的阻力和控制；而地方政府本身就是当地环保部门的主管机关，掌管其资金预算、人员编制和官员升迁等事项，因此，纠纷处理的公正性和中立性难以得到保障。另一方面，在我国目前，企业家进入行政的状况很常见，这意味着行政人员与企业有更多的牵连，更清楚企业的困难，对企业可能存有内心的偏袒。此外，由于行政工作人员的流动性大，容易换任，所以对于环境民事纠纷的解决，尤其是有较大影响的案件，容易久拖不决。其三，对法治不利的社会效果。行政处理纠纷可能形成各种不一致的结果，虽然我国没有遵循先例的司法传统，但是如果不能形成一个大致相同的社会期待，使纠纷的处理结果成为一个可期待的目标，这对法治的建立和发展也会产生或多或少的破坏力。三、环境民事纠纷行政处理机制的构建（一）构建我国环境民事纠纷行政处理机制的基本思路由于法律的逐步健全和公民法治意识的提升，我国的民商事纠纷近年来剧增，但是不成比例的是，我国法院的规模却基本保持不变，这种比例的严重失调直接导致了法院积案如山。解决积案问题只有两条途径，一是扩大法院规模，二是促使案件分流到法院之外解决。出于维护法院权威、保证法官素质、以及节约司法资源等多方面的考虑，多数国家在处理类似问题时并不采用第一条途径8.分担法院压力的ADR（AlternativeDisputesResolution）因势就利，获得了蓬勃发展9.建立多种纠纷解决方式赋予当事人程序选择权，从法律上