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住房和城乡建设部政策研究中心赵路兴研究员2011年3月房屋征收与补偿及相关问题的处理最新房地产调控政策解读•一、加大保障性安居工程建设力度，对房屋征收补偿及安置提出新要求三次房地产调控提出的增加住房供应、保障性安居工程目标，对国有土地上房屋征收、补偿及被拆迁人员的安置问题提出了新任务、新要求一、保障性住房建设与增加住房供应，对房屋征收、搬迁补偿提出的新要求（一）加快推进保障性建设，房屋征收与补偿安置责任重大1.房屋征收补偿是加大保障性安居工程建设力度的前提条件2011年目标任务：廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品房约1000万套，5亿平方米。中央加大对保障性安居工程建设的支持力度，提高对中西部地区廉租住房建设的补助标准，2011年共补助1400万元。（一）加快推进保障性建设，房屋征收与补偿安置责任重大2.《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）要求：各地要通过新建、改建、购买、长期租赁等方式，多渠道筹集保障性住房房源，逐步扩大住房保障制度覆盖面。3.增加土地有效供应保障性住房、棚户区改造住房和中小套型商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%;保障性住房用地做到应保尽保;商品住房用地供应计划总量不得低于前2年年均实际供应量;推广以“限房价、竞地价”方式供应中低价位普通商品住房用地。（一）加快推进保障性建设，房屋征收与补偿安置责任重大4.公共租赁住房是增加保障性住房供应的重点供应对象：中低偏下收入住房困难家庭，新职工、居住一定年限的外来务工人员租金水平：统筹考虑住房市场租金水平和供应对象的支付能力等因素合理确定，一般低于市场租金租赁期限：一般为3至5年面积标准：严格控制在60平方米以下政策支持：土地、资金、税收、金融等多项优惠政策（二）调整完善房地产相关信贷、税收政策1.发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用上海、重庆二城市的房产税征收试点调整个人转让住房营业税政策加强对土地增值税征管情况的监督检查加大应用房地产价格评估技术加强存量房交易税收征管工作的试点和推广力度严格执行个人转让房地产所得税征收政策（二）调整完善房地产相关信贷、税收政策2.强化差别化住房信贷政策（限贷政策）对贷款购买第二套住房的家庭，首付款比例不低于60%，贷款利率不低于基准利率的1.1倍。可根据当地政府新建住房价格控制目标和政策要求，在国家统一信贷政策的基础上，提高第二套住房贷款的首付款比例和利率。（三）合理引导住房需求直辖市、计划单列市、省会城市和房价过高、上涨过快的城市，要从严制定和执行住房限购措施（限购政策）1.原则上对已有1套住房的当地户籍居民家庭、能够提供当地一定年限纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，限购1套住房。2.对已拥有2套及以上住房的当地户籍居民家庭、拥有1套及以上住房的非当地户籍居民家庭、无法提供一定年限当地纳税证明或社会保险缴纳证明的非当地户籍居民家庭，暂停在本行政区域内向其售房。（四）落实地方政府责任，住房保障和稳定房价的问责机制1.2011年各城市政府要根据经济发展目标、人均可支配收入增长速度和居民住房支付能力，确定本地区年度新建住房价格控制目标，并于一季度向社会公布（限价政策）。2.对于执行差别化住房信贷、税收政策不到位，房地产相关税收征管不力，以及个人住房信息系统建设滞后等问题，也纳入约谈问责范围。二、国有土地上房屋征收补偿有关法规及政策演变（一）国有土地上房屋征收补偿应当遵循的法律原则1.《中华人民共和国宪法》有关保护公民私有财产的规定宪法是国家的根本大法，其中有关规定是规范房屋征收补偿行为的最高法律原则。2004年十届全国人大二次会议通过的《宪法（修正案）》第22条规定：“公民合法的私有财产不受侵犯”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。2.《土地管理法》有关土地性质、征收与补偿的规定国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿（第二条）。城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有（第八条）。3.《城乡规划法》有关规划建设管理的规定《城乡规划法》从规划的编制到组织实施，始终贯穿着对耕地、自然资源、文化遗产资源、风景名胜资源的保护，而且对规划区内的各类资源进行多种形式的保护。4.《城市房地产管理法》有关开发活动的规定房地产权利人的合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯;城市房屋应当包括“土地上的房屋等建筑物及构筑物”；国家根据社会、经济发展水平，扶持发展居民住宅建设，逐步改善居民的居住环境。5.《物权法》中有关所有权保护的规定《物权法》是社会主义市场经济条件下规范财产关系的基本法律。所有权是所有制在法律上的表现，是物权的核心和基础。“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产”,应给予拆迁补偿、维护被征收人的合法权益，征收个人住宅的还应当保障被征收人的居住条件。但这一法律规定的权限和程序并未得到即时确定（第42条）。《物权法》对土地征收，包括房屋拆迁都规定了补偿款，其中“足额支付”，是针对补偿款不到位提出的。《物权法》规定：要安排被征地农民的社会保障费用，要保证城市居民被拆迁人的居住条件。在有关征收法律出台前，通过修改《城市房地产管理法》，授权国务院就征收国有土地上单位、个人房屋与拆迁补偿先制定行政法规。《城市房地产管理法》（修正案）总则中增加第六条：为了公共利益的需要，国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋，并依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。（二）城市房屋征收与拆迁补偿有关法律法规政策的演变发展《1990年条例》与《2001年条例分》分析2004年以来，在房地产调控、住房保障的一系列文件中，国家在保障民生方面作出了重大的制度性安排，在房屋拆迁和土地征收问题上作出了许多保障城市居民和广大农民合法权益的规定。2.《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》难点，在国家发展与私权保护间寻求协调与平衡2001年《拆迁条例》缺陷：首先，补偿是征收合法有效的构成要件，应当在房屋拆迁之前完成，实践中却将应在征收阶段完成的补偿延至拆迁阶段解决。其次，征收、补偿主体是国家，征收补偿法律关系是行政法律关系；而条例却将补偿主体定位为拆迁人，将拆迁补偿关系界定成民事法律关系。第三，对房屋进行拆迁，必须先依法对房屋进行征收，条例却授权房屋拆迁管理部门在没有依法征收的前提下就可给予拆迁人拆迁许可。新的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》修改涉及利益重大，条例修改的最大难点在于寻求城市经济发展与私权保护的平衡协调问题。（1）征收补偿条例解读公共利益界定。公共利益的界定有两种方式，一种是立法列举，我国更多是用这种方式，把尽可能的情况列举出来；另一种是法院判例制度，即在立法不能穷尽的地方，法院判例有法律效应，我国目前还没有法院判例制度，所以立法列举更现实。新的《条例》在征收环节采取列举的方式界定公共利益。征收决定的程序。征收、拆迁主体是政府；在拆迁过程中，政府将专门设定拆迁部门，具体负责拆迁和补偿的工作。补偿标准。按不低于市场价格进行补偿。实践上，补偿有货币补偿和房屋产权调换两种方式。都应当按房产的市场评估价确定被拆迁房产的补偿金额。市场评估价以何种方式计算出需认真研究。三、城市房屋征收与补偿概述（一）基本概念1.“房屋拆迁”概念向“征收与拆迁补偿”的演变发展“房屋拆迁”是指因国家建设、城市改造、整顿市容和环境保护等需要，经政府主管部门批准，由建设单位或个人，对现有建设用地上的房屋及其附属物进行拆除，对房屋所有人和承租人进行动迁、补偿等一系列活动的总称。应注意以下四点：首先，拆迁活动的发生是由对土地用途的变化需求而引发的；其次，拆迁所涉及的房屋坐落在城市规划区内的国有土地上；第三，拆迁是一系列活动的总称，其实质是涉及到拆迁当事人的经济关系，而不仅仅是拆除房屋这一行为本身；第四，拆迁行为的发生，会导致经济权益的重新调整和重新分配，既有经济行为，又有法律行为、行政行为。城市功能区的重新合理布局，旧城区、棚户区或危房的改造，新兴住宅小区、工业园区、商业区、科技区等的建设，公共交通、公用设施、公共绿地的改扩建，以及城市向农村渗透、农村日益城镇化等，都牵扯到土地或房屋的征收与拆迁。就整体而言，这些对于农村村民、城市居民的生活福祉改善是有利的。然而，过于偏重城市发展，忽视个人财产保护，寻求“土地财政收入”的增长，急功近利地进行城市开发、发展，片面地追求经济效率和GDP的增长，忽视社会公平。导致了制度上偏向于拆迁、未区分公共利益与商业利益，导致了拆迁人与被拆迁人行为的不规范。随着国家关注民生和法治进程，一些偏差应该纠正过来。2．拆迁当事人。是拆迁活动的参与者，包括拆迁人、被拆迁人与被拆迁房屋的承租人。具体而言，拆迁非出租房屋，拆迁当事人是指拆迁人与被拆迁人；拆迁出租房屋，拆迁当事人是指拆迁人、被拆迁人和被拆迁房屋的承租人。拆迁人：是指依法取得拆迁资格证书，自行或接受拆迁人委托对被拆迁人进行拆迁动员，组织签订和实施补偿、安置协议，组织拆除房屋及其附属物的单位。拆迁人获得了待拆迁房屋所占土地的国有土地使用权并获准在该土地上兴建建设项目，可能是专门从事房地产开发经营的房地产公司，也可能是没有房地产开发资质的企业、机关、团体等建设单位。拆迁人的基本义务，是在拆迁活动中依法对拆迁人给与补偿安置。被拆迁人：是指被拆迁房屋的所有人。即对被拆迁房屋拥有所有权的人，包括自然人和法人。在整个拆迁范围内拥有房屋产权的人都是被拆迁人。被拆迁人的基本义务，是搬迁期限内完成搬迁.房屋承租人：是与被拆迁人订有房屋租赁合同的房屋使用人。按照《城市房屋拆迁管理条例》规定，房屋承租人不属于被拆迁人。但由于拆迁涉及到房屋承租人的利益，在租赁关系没有解除，且房屋所有人不能对房屋承租人进行安置的情况下，拆迁人应与被拆迁人、房屋承租人一起签订拆迁补偿安置协议，并对房屋承租人进行安置拆迁活动是一种民事活，也是一种行政行为。被拆迁人通过放弃被拆迁房屋及其附属物，以货币形式或者产权调换房屋的形式而取得拆迁补偿；而承租人通过与被拆迁人解除租赁关系，或者与被拆迁人就产权调换的房屋达成租赁协议而迁出租赁协议而迁出租赁房屋；拆迁人通过对被拆迁人进行拆迁补偿而取得拆除被拆迁人房屋及其附属物的权利，从而为进一步开发建设打下基础。在新的条例草案中，以“被征收人”概念取代“被拆迁人”概念，充分体现了社会的进步。（二）城市房屋拆迁的原则一是要符合城市规划的要求；二是要有利于城市旧区改造；三是要有利于生态环境的改善；四是要保护文物古迹。四条原则要按照时代要求，进行调整1．房屋拆迁必须符合城市规划。《城乡规划法》第三章第二十八条规定：地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。规划是建设城市和管理城市的基本依据。它是指为了实现一定时期内城市的经济和社会发展目标所确定的城市性质、发展规模和发展方向，科学合理地利用城市土地，协调城市的空间布局，对城市内各项建设的总和部署和具体安排。在拆迁过程中，拆迁人首先要取得建设用地规划许可证后方能进入拆迁程序，而且，拆迁人的拆迁行为必须符合城市规划的要求。2．房屋拆迁要与旧区（棚户区）改造相结合。《城乡规划法》第三十一条规定：旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。城市房屋拆迁是对旧区进行改造的最有效的方式，城市棚户区改造，城市有机更新发展，都要求拆除旧有的房屋。城市旧区一般都是低收入群体密集、商业密集、交通拥挤的地段，拆迁的难度相当大。为了加快旧城区的改造速度，许多城市都制定了对旧城区危改项目的扶持政策，鼓励棚户区改造的政策，允许在旧城区建设更多的商业、服务设施，允许适当地提高容