社区管理与服务创新

社区管理与服务创新北京社区治理的演变刘铎中央编译局比较政治与经济研究中心北京大学中国政府创新研究中心北京社科院社区研究基地[e-mail]社区工艺坊项目一、起因南锣鼓巷是一条在老北京胡同里发展起来的商业街，很多商人到这里租房子做生意，但不临街的居民却没有从这项工作中得到发展，反而与做生意的商家有了一些矛盾和误会。2009年8月7日的社区茶馆对话会上，有居民和商家提出来，我们也要卖东西，但采取什么形式呢？定期的摆摊？后来，在SSCA多次与街道办事处的沟通中，最后确定了在南锣鼓巷上找一间房子，开一个居民自己的店。二、设计在交道口街道办事处的直接指导下，面向整个街道招募手工艺能人，最终四十余位手工艺能人成为工艺坊成员，他们召开会员大会，共同讨论小店的装修、试营业等，三、成功之处1、将社区里“原子化”的个人组织到一起参与“社区工艺坊”；2、在中国探索生产合作社；3、“社区工艺坊”成为社区里的一个公共空间；4、政府、社区居民、社会组织积极参与；菊儿社区68号院整治项目一、动因鼓楼东大街68号院原是北京标准件二厂的职工宿舍，共有三个楼门，六层，总计42户，现在的住户绝大多数仍是标准件二厂的职工。院内坑洼不平，车棚年久失修，经过菊儿社区居委会的调查，院里的居民都非常有意愿整修自行车棚、小凉棚和院内的路面。因此，68号院环境自治项目就此开始。二、设计经过居民投票，选出68号院居民自治自管会，自管会的7名成员代表了居民大家的意愿，居民在自管会的领导下，共同参与，共同治理68号院。社区参与行动工作人员和居委会工作人员与自管会成员一起分析总结了要开展的工作，然后由自管会带领居民去实施。三、成功之处1、坚持居民对项目每一步的参与；2、合作多方都参与到项目中：亭子和自行车棚由社区参与行动EED项目支持；铺路由街道办事处支持；亭子里的柜子由社区辖区企业巨声音响资助；亭子里的桌、椅、凳子等由居民们自己动手制作；3、由居民自己选举了自管会成员，自管会多承担责任和工作任务，但每一步决策都与居民开会讨论决定。社区社会学上的意义人群，地域，参与，意识，文化社区与社会社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体。政策上目前城市社区的范围，一般是指经过社区体制改革后作了规模调整的居民委员会辖区。城市-社区，农村，村，农村社区社区建设社区发展社区自治社区治理社区管理社区服务社区管理的内容社区服务社区卫生社区文化社区环境社区治安社区教育社区管理(第2版)汪大海、魏娜、郇建立中国人民大学出版社(2009-07出版)社区服务创新民政部基层政权和社区建设司、詹成付中国社会出版社(2009-05出版独自打保龄:美国社区的衰落与复兴罗伯特·帕特南(RobertD.Putnam)、燕继荣、刘波、祝乃娟北京大学出版社(2011-01出版)社区管理的主体街道办事处与居民委员会物业公司与业主委员会社区党组织社区服务站社区社会组织社区居民社区管理体制二三四：二级政府，三级管理，四级延伸原则重心下移，立足基层条块结合，以块为主党政主导，各方参与管理与服务相结合社区建设，服务是宗旨，管理是保证，建设是基础管理有序，服务完善寓管理于服务社区服务社区福利服务社区公益服务社区经营性服务社区公共服务社区自我服务社区志愿服务社区服务创新的案例：罗山会馆社区服务设施、公办民营总结政府支持是社区服务健康发展的保证以民为本是社区服务的根本宗旨共同参与是社区服务发展的基础和动力非营利组织为社区发展注入了活力启示政府的定位：投资、规划、支持、监督规范社会服务的运行大力发展社会组织大力提倡志愿服务社区管理与服务创新·专题一：社区管理体制创新——以北京的三个街道为例1、问题_11.现行管理体制“市－区－街道－社区”2.“街道－社区”两级关系理论上：城市管理体制研究的一个重要母题实践上：变化最快、创新最多3.为什么？街道：市辖区的派出机构－代表政府社区：城市基层自治组织－代表社会4.街道－社区的意义街道：转变政府职能的试验场；社区：中国民主自治的策源地街道－社区改革：中国城市管理理念、体制、模式变革的动力源。1、问题_2北京的情况背景：1999年开始，北京市五次城市管理工作会议；研究城市管理体制改革；明确提出改革的突破口是社区（包括街道和居委会两级）管理体制；希望通过社区管理体制改革，转变政府职能。现实：涌现出很多成功的案例。2、案例这三个街道的做法，代表了社区管理体制改革的三个基本方向，具有类型学的意义，是三种改革方向的理想类型。2.1鲁谷街道赖仁琼、禹伟良：“鲁谷社区：街道民主自治在这里起步”，《人民日报》，2003年11月14日，第五版。王勇兵：“从街道管理走向社区治理：鲁谷社区管理体制改革的启示”，《社区》，2006年第09期。1.整体性社区2.类似的改革：白下区2.2八里庄街道_1改革的缘起1.转变社区居委会的职能2.解决实际问题具体做法：物质条件、人员配置、制度建设刘铎、闫宾：“以民为本”的绩效型“街道－社区”管理模式的探索――北京朝阳区八里庄街道“社区工作站”模式的经验”，载《绩效政府》，清华大学出版社。刘铎：“绩效型”社区管理模式的一项探索，《中国民政》，2008年第4期。2.2八里庄街道_2绩效分析：1.社区党委的政治绩效得到加强2.街道办事处的行政绩效得到加强3.社区居委会的自治绩效得到加强。4.以民为本的“全面绩效”得到加强2.3和平里街道_1改革的缘起内部原因外部原因直接原因具体做法中心性质：非政府、非营利的具有法人地位的事业单位中心职责：管理＋服务组织结构：决策层；监督层；执行层运作模式：中心与街道之间；服务管理内部参见：刘铎：组织分化：“政府失灵”下的组织性策略――以北京东城区和平里“社区服务管理中心”为个案”，《社会》，2004年第12期，P38-41。2.3和平里街道_2组织分析：1.新型街道管理体制三个平台，四个机制2.政府提供社会服务的新模式委托－代理关系；采购－提供关系；指导－被指导关系3.总结与启发1.总结2.启发3.题外话社区管理与服务创新·专题二：社区治理的新实践：北京市社区规范化建设社区治理的新实践：社区规范化建设一、北京市社会建设的新局面二、在中文语境中理解治理三、北京市社区建设的主要问题与治理困境四、社区规范化建设的方向和目标五、社区规范化建设的政策与实践措施一、北京市社会建设的新局面北京社会建设的面临的新形势加快推进首都社会建设面临难得历史机遇和严峻挑战党的十七大为加快推进北京社会建设指明了方向北京市社会建设新局面三个标志成立了社会工作机构：北京市委社会工委、北京市社会建设工作办公室。制订了加强首都社会建设的“1+4”系列文件。召开了全市的社会建设大会。加强北京市社会建设“1＋4”系列文件《北京市加强社会建设实施纲要》《关于进一步加强和改进社会领域党建工作的意见》《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》《北京市社区管理办法（试行）》《北京市社区工作者管理办法（试行）》社会建设“1＋4”系列文件：“1＋4”文件的着力点：突出重点明确思路规范管理创新体制文件包括总则、组织体系、治理机制、服务支持、运行保障、队伍建设、附则，共七章（42条）。该办法创新点是规范了社区服务站的设置。《北京市社区管理办法（试行）》《北京市社区管理办法（试行）》《北京市社区工作者管理办法》规范待遇、规范招录、规范管理。提高素质、提高专业化、职业化。二、在中文语境中理解治理中文语境中的“治理”（一）治理一词是从西方理论中翻译而来的，相关论述已经很多，但多是西方理论的引述，从中文语境中进行理解，更有现实意义。“治”的本义是水名，即河流的名称。《说文解字》中对“治”的解释是：“水。出东莱曲城阳丘山，南入海。”后来引申义为治水，整治，修治。在此基础上，“治”又引申出多种含义，其中最基本的意义是治理，管理，统治。例如，《吕氏春秋·察今》中说“治国无法则乱。”《孟子·滕文公上》“或劳心,或劳力。劳心者治人,劳力者治于人。治于人者食人,治人者食于人。”中文语境中的“治理”（二）“理”的本意是按照玉的纹理加工雕琢玉石，《说文解字》中对“理”的解释是：治玉也。从玉里聲。其引申义也是治理，管理。在汉语中，“治理”的基本含义是管理、统治；得到管理、统治。例如，《荀子·君道》中说“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”《汉书·赵广汉传》中也有“壹切治理，威名远闻。”的记载。中文语境中的“治理”（三）如果细心比较可以发现，从文字本意的角度来说，“治理”与“管理”也有一些微妙的区别。作为形容词来讲，“治”又有社会安定、太平的含义，与“乱”相对，比如人们常用的“治世乱世”、“治乱兴衰”等。“管”的本义是一种类似于笛的管乐器。后泛指管乐器，同时，在古代汉语中，“管”又指称钥匙。例如《左传·僖公三十二年》中“郑人使我掌其北门之管,若潜师以来,国可得也。”由此引申出管理的含义。中文语境中的“治理”（四）因此，“治理”含有按照河流的走向进行疏导、修筑加固堤防，以达到治理河流目的的含义，似乎更具有引导性、开放性和建设性的色彩，强调良好、安定的意义；“管理”则更注重通过掌握钥匙来进行控制和统领，似乎更具有权威性、限制性和强制性的色彩。但这种区别在实际的语言中使用中并不明显，在20世纪80年代以前，“治理”的概念在中国的使用并不频繁，在有限的范围和领域，如社会治安、公共交通等方面，“治理”或“综合治理”是被当作“管理”、“整治”的同义语来使用的。只有当英文“governance”翻译为中文的“治理”，并成为一种专门的概念和理论时，我们才能发现，中文中的“治理”一词与西方的治理理论似乎有异曲同工之妙。三、北京市社区建设的治理困境突出问题社区居委会行政性负担没有明显减轻社区社会组织的发展条件没有明显改善居民和社区单位参与社区管理的程度没有明显提升社区自治组织与物业组织的关系没有彻底理顺社区公共服务设施不足的问题没有得到有效解决社区工作者队伍素质没有显著提高社区管理和建设所需经费没有得到充分保障社区隔离现象没有得到有效控制农村社区管理和社区建设工作没有得到大力发展社区流动人口管理体制没有得到相应加强问题产生的深层原因治理主体的单一化治理机制的行政化社区参与的初级化问题产生的深层原因（一）治理主体的单一化社区中组织的分化程度很低，治理主体单一。社区组织的名目很多，但能够作为治理主体出现的只有社区居委会一种组织，其他组织形式要么与社区居委会重叠，要么属于非常设机构，要么力量薄弱，都无法承担治理主体的作用，尚不能成为独立的治理主体。在社区中工作的社区党组织成员中，有将近60%与社区居委会成员交叉重叠，专职党建工作人员缺乏。社区服务平台与社区居委会普遍处于人员交叉、职责不清、你我不分的状态。社区居委会，在社区中存在时间最长、发挥作用的合法性最强、社会认知度最高、群众基础最广泛、与政府的关系最紧密，在传统的社区组织结构中，社区其他组织发育不完全，因而社区居委会成为唯一的治理主体，在社区中承担着多方面的职能和任务，集中了多方面的权利和责任，扮演者多种角色。这种状况，不但造成了社区居委会的“错位”，而且治理主体的单一化，造成了社区治理的单一中心秩序，影响了社区工作效率的提高，也不利于现代社区治理结构的形成。问题产生的深层原因（二）治理机制的行政化政府越位：不该管的管了一是在职责范围上，“以政代社”，包揽了许多不该管也难以管好的、本该由非营利组织承担的社区事务。如直接组织和承办了社区内的文化活动、公益性慈善活动、志愿者活动、科普活动等；亲自对社区的环保、节水、卫生和免疫等事项进行组织和管理等。二是在工作方式上，习惯于计划经济时代的传统做法，自觉或不自觉地将非