第4节 中国的环境管理制度

第四章中国的环境管理制度第一节环境管理体系的基本框架第二节中国环境管理的机构设置第三节中国环境管理的投融资第四节中国环境管理的老三项制度第五节中国环境管理的新五项制度环境管理的基本框架中国环境管理的机构设置中国环境管理的环境投资中国环境管理的政策手段•环境影响评价*三同时制度•排污收费制度环境保护目标责任制•城市环境综合整治定量考核制度*•排污许可证制度污染集中控制制度•污染限期治理制度第四章主要内容一、环境管理的基本框架环境管理体系的基本框架（3I体系）：机构设置institutesetting政策手段policyinstrument环境投资environmentinvest中国同样重视环境管理体制建设，现在已经建立起由全国人民代表大会立法监督，各级政府负责实施，环境保护行政主管部门统一监督管理，各有关部门依照法律规定实施监督管理的体制。《中国的环境保护》白皮书二、中国环境管理的机构设置（体制）全国人民代表大会设有环境与资源保护委员会，负责组织起草和审议环境与资源保护方面的法律草案并提出报告，监督环境与资源保护方面法律的执行，提出同环境与资源保护问题有关的议案，开展与各国议会之间在环境与资源保护领域的交往。一些省、市人民代表大会也相应设立了环境与资源保护机构。人大国务院环境保护委员会由国务院有关部门的领导成员组成，是国务院环境保护工作的议事和协调机构。其主要任务是：研究和审议国家环境保护与经济协调发展的方针、政策和措施，指导并协调解决有关的重大环境问题，监督检查各地区、各部门贯彻执行环境保护法律法规的情况，推动和促进全国环境保护事业的发展。省、市、县人民政府也相应设立了环境保护委员会。国务院环委会国家环境保护总局是国务院环境保护行政主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理。省、市、县人民政府也相继设立了环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。目前，中国县级以上环境保护行政主管部门有2500多个，从事环境行政管理、监测、监理、统计、科学研究、宣传教育等的总人数达8.8万人。国家环境保护总局中国各级政府的综合部门、资源管理部门和工业部门也设立了环境保护机构，负责相应的环境与资源保护工作。中国多数大中型企业也设有环境保护机构，负责本企业的污染防治以及推行清洁生产。目前，各部门和企业的各类环境保护人员已达20多万人。多部门的参与例1：图1中国水污染防治管理机构示意图领导主管部门参与部门国家级省级地市级县市级国家环境保护总局省环境保护局地市环境保护局县环境保护局*水利部门、城建部、农业部、国家海洋局等地市水利局、城建局、农业局、等省水利厅、建设厅、农业厅、林业局等协调协调协调协调县水利局、城市建设局、农业局等中央、省、市、县各级政府部门水污染防治水资源保护环保部门拟订有关水污染防治政策、法规、规章和标准，并统一监督执行；统一负责水环境质量监测、水污染源监测以及相关的监测信息发布等；排污收费；制定污水处理厂收费政策水利部门审定水域纳污能力，提出限制排污总量的意见。纳污河和入河口，审定水域纳污能力，提出限制排污总量意见。统一管理水资源，拟定水资源保护规划，监测江河湖泊水量、水质。发布国家水资源公报。组织实施取水许可证制度和水资源费征收制度，水量分配；工程给水，组织和管理重要水利工程；节水政策，编制节约用水规划，制定有关标准，组织、指导和监督节约用水工作。表1：各部门在水污染防治和水资源管理方面有相互关联的职责部门水污染防治水资源保护建设部门工业污水进入城市污水管网城市处理厂规划、建设和运营饮用水管理；需要取水许可证，城市用水；城市供水；城市节水管理。农业部门面源污染控制农业水源地保护；农业用水取水管理农业用水、节水国土资源地下水资源管理林业部门生态用水林业水源涵养林地保护交通部门水运环境管理水运污染经贸部门水污染防治的产业政策工业用水取水管理；工业用水；工业节水财政部门排污收费政策和资金管理；处理厂收费政策参与拟定水资源费收费标准水价综合部门排污收费政策污水处理厂收费政策水价表1续表环境管理的社会参与公众参与环境保护NGO参与环境专家政协参与（环境保护统一战线？）其它社会力量（妇女与环境？）公共领域环境管理环境管理的全社会参与：政府、企业和公众（理论探讨）政府行为企业行为公众行为图2环境管理的三大行为主体政府是整个社会人类可持续发展行为的领导者和组织者，也是各国政府间冲突、协调的处理者和发言人。政府能否妥善处理政府、企业和公众的利益关系，并通过自己的行为（政策和目标）把企业和公众行为有效地组织起来，以环境管理和可持续发展思想、目标为前提形成和谐的社会行动，对环境管理及可持续发展的实现起着决定性的作用。企业是各种产品的主要生产者和供应者，是各种自然资源的主要消耗者，同时也是社会物质财富积累的主要贡献者。因此，企业的行为是否符合环境管理和可持续发展的要求，对一个区域、一个国家乃至全人类的可持续发展有着重大的影响。公众包括个人与各种社会群体。他们是环境管理和可持续发展社会行为的基层实施者和直接受益者。他们将在人类社会生活的各个领域和各个方面发挥最终的决定作用。公众能否处理好“个体无理性，群体有理性”和“个体有理性，群体无理性”两者间的关系，能否有效地推动和监督政府和企业的行为，是发挥公众作用的关键环节。三、中国环境管理的投资（环境投资）融资基本概念环境投资和融资的特点投资：资金来源、投资方向、投资水平、投资效果融资：政府融资和企业融资银行在环境融资方面的作用存在的主要问题1．基本概念环境保护支出是指用于保护环境方面（主要指污染防治）的支出，包括环境保护投资和环境基础设施运行费用两块。OECD国家的统计数字都是用环境保护支出占GDP的比例，而中国一般用环境保护投资占GDP的比例。环境保护投资是指社会各有关投资主体从社会的积累资金和各种补偿资金中，拿出一定的数量用于防治环境污染、维护生态平衡及与其相关联的经济活动。目前中国公布的环境保护投资范围主要指污染防治的投资，通常不包括生态保护和恢复的投资，如植树造林、水土保持、自然保护区建设以及治理沙漠等。环境保护融资环境保护融资是指各有关投资主体为了进行环境保护投资或其它环境保护活动从社会各方得到资金支持的行为。2．特点主体与利益获得者的不一致性环境保护投资的效益是环境质量改善。投资者获得的回报可能很少，但是其产生的环境效益和社会效益（正的外部效益）很大。这样就形成了投资主体与利益获得者不一致，影响投资者的积极性。在私人投资者的投资回报不能保证的条件下，他们对投资环境保护就没有很大的兴趣。如何做到共赢？投资效益的滞后性环境保护投资的作用是要保护和改善环境，但是有时这种环境质量的改善不是马上就能见效的，具有明显的滞后性，影响投资的积极性。3．环境保护投资的三个重要资金来源老企业污染治理资金来源新建项目环保投资环境基础设施建设投资来源老企业污染治理资金来源━老企业污染治理在中国环境保护中占有重要地位1984年国务院规定的8条资金渠道中有6条涉及老企业的治理，如基本建设资金、更新改造资金、综合利用利润留成、环境保护补助资金、污染治理专项基金及银行贷款。━“八五”期间预算内基本建设资金和预算内更新改造资金为主要来源，占总资金的50%以上。━“九五”期间资金来源发生了很大变化，原有资金渠道逐渐萎缩，企业自筹资金等其他渠道逐渐增加，所占比例超过60%，同时利用外资额也呈增长趋势。见图4。0%20%40%60%80%100%199219931994199519961997199819992000其中利用外资其它资金环保贷款环境保护补助资金综合利用利润留成预算内更新改造资金预算内基本建设资金图4老企业污染治理资金来源来源：《中国环境年鉴，1993－2001》，国家环保总局新建项目环保投资━政策根据：三同时制度新扩改项目和技改项目的环境保护设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。━新建项目环保投资即“三同时”环境保护资金，长期以来一直是环境污染防治资金的重要组成部分，是中国环境污染治理投资的一个十分稳定的来源，图5。━九十年代后，呈现稳步上升的趋势，增长幅度加快。从项目“三同时”环境保护投资占应执行“三同时”的建设项目总投资的比例来看，基本保持在4%左右，说明环境保护投入已经成为建设项目投资稳定的组成部分，这部分环境保护资金的投入对于控制新污染源的污染发挥了重要的作用。图5近年来应执行“三同时”的项目中环境保护投资情况来源：《中国环境年鉴1996－2001》；《中国统计年鉴1992－2001》0501001502002503001991199219931994199519961997199819992000项目“三同时”环境保护投资(亿元)01234567环保投资占项目总投资的比例(%)环境基础设施建设投资来源━城市基础设施建设的环保投资主要来源于城市建设维护税和地方财政拨款，近年来呈现了明显的增长趋势，尤其是1998年和1999年，每年的增长幅度都在100亿元左右。城建环境保护投资所占城市基础设施建设总投资的比例也呈逐年上升的趋势，1998年的比例达60%（见图6）。《中华人民共和国城市维护建设税暂行条例》━这一方面说明了国家的地方政府近年来对城市环境保护基础设施的建设给予了高度重视，加大了这方面的投入；另一方面说明了这部分投资的历史欠帐较多。图61991-2000年城市环保基础设施建设投资来源：《中国环境年鉴1996－2001》；《中国统计年鉴1992－2001》01002003004005006001991199219931994199519961997199819992000投资(亿元)010203040506070城建环保投资占城建总资金的比例(%)环境基础设施建设投资中的问题━以污水处理投资为例，国外污水处理厂和垃圾处理场的投资及运行主要来源于居民收费，中国城市污水处理厂管理运营几乎完全由政府直接操作。财政拨款成了污水处理厂投资建设或维护管理的主要来源。━这种状况，一方面导致投资渠道的单一，资金严重匮乏；另一方面也导致经营管理上的政企不分，使企业缺乏活力，造成投资效益低下。这种格局严重阻碍了污水处理市场的发育，制约了污水处理的投资及运营良性机制的形成。4．环境保护投资的投资结构和方向老企业的污染治理投资总体变化不大，所占总投资比例下降趋势非常明显。“七五”时期占总污染治理投资的比例为41.18%，“八五”时期下降到35.54%，2001年下降到了约16%。新建项目环保投资的总量每年有所增加，所占总投资比例呈现波动的状态。“八五”期间为27.91%，比“七五”期间的26.57%有所增加，2001年上升到30%。城建基础设施环保投资的投资总量、占总投资比例都明显增加。“七五”时期为153.64亿元，“八五”上升到477.5亿元，“九五”期间总投资已经达到1857.14亿元，超过环境投资总量的一半。图7环境保护投资结构变化趋势图来源：《中国环境年鉴，1993－2001》，国家环境保护总局。02004006008001000120019911992199319941995199619971998199920002001新建项目环保投资老企业污染治理投资城市基础设施建设环保投资亿元投资结构和方向：大气和水治理从工业污染治理项目看，水污染治理和大气污染治理是工业污染治理的两大投资方向。1996年水污染治理项目2647个，投资47.4亿元，平均179万元；2000年水污染治理项目为8759个，投资109.6亿，平均124万元。表1中国工业污染治理项目及投资情况治理废水治理废气治理固体废物治理噪声治理其他年份项目(个)金额(百万)项目(个)金额(百万)项目(个)金额(百万)项目(个)金额(百万)项目(个)金额(百万)199626494741.030122808.0450909.850495.93751007.9199742437279.134312872.3425630.949382.8393778.81998